202403531/1/R1.
Datum uitspraak: 16 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
1. [appellante sub 1] en anderen, gevestigd onderscheidenlijk wonend in [plaats],
2. [appellante sub 2] en anderen, gevestigd onderscheidenlijk wonend in [plaats],
appellanten,
en
provinciale staten van Limburg,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 5 april 2024 hebben provinciale staten het inpassingsplan "Veegplan Buitenring Parkstad Limburg 2023" (PIP 2023) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en anderen en [appellante sub 2] en anderen beroep ingesteld.
Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
[appellante sub 1] en anderen en provinciale staten hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juli 2026, waar [appellante sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door mr. X.P.C. Wynands, advocaat in Eindhoven, [appellante sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door mr. Th.J.H.M. Linssen en mr. J.J.A. Braspenning, beiden advocaat in Tilburg, en provinciale staten, vertegenwoordigd door M.G. Stienstra, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een provinciaal inpassingsplan (PIP) waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het PIP onherroepelijk is.
Het ontwerp van het PIP is op 26 april 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een PIP moeten provinciale staten bestemmingen aanwijzen en regels geven die provinciale staten uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig achten. Provinciale staten hebben daarbij beleidsruimte en moeten de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het PIP in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het PIP in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het PIP te dienen doelen.
3. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling provinciale staten opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Inleiding
4. Het PIP 2023 is een veegplan voor de 26 km lange ringweg Buitenring Parkstad Limburg (BPL) in het gebied van de Stadsregio Parkstad Limburg.
Deze zaak is een vervolg op de uitspraak van 7 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7002, ten aanzien van het inpassingsplan van 8 oktober 2010 (PIP 2010). En de uitspraak van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:706, ten aanzien van het inpassingsplan van 29 juni 2012 (PIP 2012).
Beide beroepen gaan over een situatie waarbij de provincie voor de aanleg van de BPL in een minnelijk traject gronden van de betrokkenen heeft aangekocht. Daarbij zijn afspraken gemaakt over voortzetting van de bedrijven op de resterende gronden. [appellante sub 1] en anderen en [appellante sub 2] en anderen hebben een vergelijkbaar betoog. Namelijk dat het PIP 2023 in dat licht onvoldoende voorziet in mogelijkheden tot voortzetting van hun bedrijven op de resterende bedrijfsgronden.
De Afdeling komt hieronder tot de conclusie dat het PIP 2023 gebreken bevat en draagt provinciale staten op de geconstateerde gebreken te herstellen.
Het beroep van [appellante sub 1] en anderen
Het bedrijfsperceel
5. [appellante sub 1] en anderen hebben een bedrijf op het perceel [locatie 1] te Nuth en de daarbij horende gronden. Het betreft een groothandel, een opslag- en distributiecentrum en een boerderijwinkel voor versproducten.
De Afdeling begrijpt het beroepschrift aldus dat het een hoofdbetoog en een alternatief betoog bevat. Het hoofdbetoog is dat het PIP 2023 ten onrechte niet voorziet in de door hen voorgenomen herinrichting van de bedrijfsgronden (hierna: plan Smink).
Als alternatief betogen zij dat het PIP 2023 onvoldoende voorziet in de toegezegde mogelijkheden om de bestaande bedrijfsactiviteiten voort te zetten. In dat opzicht ontbreekt het aan vervangende parkeerplaatsen, manoeuvreerruimte en bereikbaarheid voor vrachtwagens, aldus [appellante sub 1] en anderen.
5.1. Weliswaar heeft het betoog gedeeltelijk betrekking op gronden die buiten het PIP 2023 liggen, maar in zoverre ziet de Afdeling het betoog als een zogenoemd plangrensbezwaar.
Provinciale staten komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een inpassingsplan. Deze ruimte is echter niet zo groot dat provinciale staten een begrenzing kunnen vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
5.2. In de uitspraak van 7 december 2011 over het PIP 2010 is onder 2.83.2 onder meer als volgt overwogen:
"Voorts staat vast dat [appellante sub 1] en anderen een gedeelte van hun gronden die thans worden gebruikt voor parkeer-, laad-, los- en manoeuvreerruimte niet kunnen behouden als gevolg van het plan. Provinciale staten hebben zich echter in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit niet leidt tot een ernstige belemmering van hun bedrijfsvoering of ontwikkeling. Hierbij wordt in aanmerking genomen de toelichting van provinciale staten ter zitting dat in overleg met de gemeente Heerlen wordt gezocht naar een oplossing als compensatie voor de gronden die verloren gaan. Voor het geval daarover geen overeenstemming wordt bereikt, hebben provinciale staten ter zitting toegezegd dat zij een oplossing bieden die ervoor zorgt dat het bedrijf blijft beschikken over voldoende parkeergelegenheid en tevens dat het bedrijfsterrein toegankelijk blijft voor vrachtwagens. De Afdeling acht de belangen van [appellante sub 1] en anderen in zoverre voldoende gewaarborgd."
5.3. De Afdeling stelt vast dat de toezegging om te waarborgen dat de bedrijfsactiviteiten kunnen worden voortgezet vermengd is geraakt met de wens van [appellante sub 1] en anderen om plan Smink uit te voeren. Dat betreft onder meer nieuwbouw op de gronden ten oosten van de Naanshofsweg. Omdat een herinrichting met een uitbreiding, zoals plan Smink, ook een manier is om de bedrijfsactiviteiten voort te zetten, is die herinrichting vermeld in overeenkomsten tussen de provincie en [appellante sub 1] en anderen.
[appellante sub 1] en anderen hebben diverse stukken ingebracht waaruit volgens hen volgt dat de provincie heeft toegezegd dan wel is overeengekomen dat onvoorwaardelijk een inpassingsplan zal worden vastgesteld dat plan Smink mogelijk maakt. Bij bestudering van deze stukken is dat de Afdeling niet gebleken. Zo staat in de koopovereenkomst uit 2016 dat de toezeggingen die bij de Raad van State zijn gedaan betrekking hebben op voortzetting van de huidige activiteiten op de huidige locatie.
Het hoofdbetoog dat het PIP 2023 ten onrechte niet voorziet in plan Smink slaagt niet.
5.4. De Afdeling zal hierna ingaan op het alternatieve betoog dat het plan onvoldoende voorziet in de toegezegde mogelijkheden om de bestaande bedrijfsactiviteiten voort te zetten.
5.5. In de uitspraak van 11 maart 2015 over het PIP 2012 is onder 55 en volgende ingegaan op de wijze waarop aan deze toezegging vorm kon worden gegeven. Provinciale staten konden hetgeen daar is overwogen evenwel tijdens de zitting in de nu aan de orde zijnde zaak niet voorzien van een toereikende toelichting. Onduidelijk is in hoeverre het PIP 2023 in combinatie met het PIP 2012 voorziet in voldoende vervangende parkeerplaatsen, manoeuvreerruimte en bereikbaarheid voor vrachtwagens. Zo is gebleken dat een groot aantal feitelijk aanwezige parkeerplaatsen en de toegangsweg voor vrachtwagens zich bevinden op gronden met de bestemming "Natuur".
5.6. De Afdeling concludeert dat de provincie in een minnelijk traject gronden van [appellante sub 1] en anderen heeft verworven om de BPL aan te leggen. Daarbij zijn afspraken gemaakt over voortzetting van het bedrijf op de resterende gronden. Op de zitting over het PIP 2010 hebben provinciale staten toezeggingen gedaan over parkeergelegenheid en de toegankelijkheid voor vrachtwagens. Vooralsnog is niet gebleken dat het planologisch regime, waar het PIP 2023 deel van uitmaakt, voldoende mogelijkheden biedt om de inrichting van het terrein overeenkomstig die toezeggingen te verwezenlijken.
Hieruit volgt dat provinciale staten onvoldoende hebben gemotiveerd hoe zij bij het vaststellen van de inhoud van het PIP 2023 zijn omgegaan met de gedane toezeggingen. Dat geldt ook voor het ontbreken van toereikende bestemmingen van eventuele gronden buiten het plangebied van het PIP 2023 die noodzakelijk zijn om de toezeggingen te verwezenlijken. Het betoog slaagt.
De landbouwgronden
6. [appellante sub 1] en anderen betogen dat het PIP 2023 ook anderszins onvoldoende voorziet in de toegezegde mogelijkheden om de bestaande bedrijfsactiviteiten voort te zetten. Hierbij voeren zij aan dat hun landbouwgronden door de aanleg van de BPL minder goed bereikbaar zijn geworden. Volgens hen is ten onrechte geen uitwerking gegeven aan de toezegging dat de bereikbaarheid van de landbouwgronden zal worden verbeterd.
6.1. In de uitspraak van 7 december 2011 over het PIP 2010 is onder 2.83.4.1 als volgt overwogen:
"Provinciale staten hebben ter zitting verklaard dat de bereikbaarheid van de landbouwgronden als gevolg van de aanleg van de BPL weliswaar verslechtert, maar dat de landbouwgronden bereikbaar blijven. Zij hebben voorts toegezegd dat de bereikbaarheid van de gronden zal worden verbeterd. Gelet hierop wordt geen aanleiding gezien voor het oordeel dat dit aspect onvoldoende in de besluitvorming is betrokken."
6.2. Provinciale staten konden ter zitting niet toelichten op welke wijze de bereikbaarheid van de landbouwgronden zou worden verbeterd en of het planologisch regime, waar het PIP 2023 deel van uitmaakt, voldoende mogelijkheden biedt om die toezegging te verwezenlijken.
Hieruit volgt dat provinciale staten onvoldoende hebben gemotiveerd dat het PIP 2023 in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Dat geldt ook voor het ontbreken van toereikende bestemmingen van eventuele gronden buiten het plangebied van het PIP 2023 die noodzakelijk zijn om de toezeggingen te verwezenlijken. Het betoog slaagt.
De meanderzone van de Geleenbeek
7. [appellante sub 1] en anderen stellen dat er ten onrechte zonder toestemming feitelijke werkzaamheden op hun gronden, kadastraal bekend C5080, hebben plaatsgevonden. Het betreft de meanderzone van de Geleenbeek. Daarvoor bestond geen juridische grondslag. Evenmin heeft schadeloosstelling plaatsgevonden.
7.1. De provincie wilde voor de Geleenbeek aanvankelijk in een zogenoemde meanderzone voorzien. De feitelijke werkzaamheden daarvoor zijn uitgevoerd. Niet in geschil is dat de meanderzone gedeeltelijk op de gronden van [appellante sub 1] en anderen terecht is gekomen. Het ontwerp van het PIP 2023 voorzag in de meanderzone. Naar aanleiding van de zienswijze van [appellante sub 1] en anderen is de meanderzone uit het plan gehaald. Daardoor gelden voor de betrokken gronden de bestemmingen uit het PIP 2012. Dat voorzag niet in de meanderzone.
7.2. De Afdeling stelt vast dat provinciale staten wat de planologische regeling betreft waar deze zaak over gaat, volledig zijn tegemoetgekomen aan de wens van [appellante sub 1] en anderen om niet in de meanderzone te voorzien. Voor zover de meanderzone zonder hun toestemming feitelijk al is gerealiseerd, kan dat in deze procedure niet aan de orde komen.
Het betoog slaagt niet.
Het beroep van [appellante sub 2] en anderen
De bouwhoogte op het bedrijfsperceel
8. [appellante sub 2] en anderen hebben een agrarisch bedrijf op het perceel [locatie 2] in Kerkrade en de daarbij horende gronden.
Zij betogen dat voor een klein gedeelte van het bouwvlak aan de [locatie 2] in Kerkrade zou worden voorzien in dezelfde bestemmingsregeling als dat is opgenomen in het bestemmingsplan "Buitengebied" van 23 november 2017 voor de rest van het bouwvlak met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf". Dat betekent dat de bouwhoogte beperkt zou moeten zijn aan de hand van de goothoogte. In het PIP 2023 is de bouwhoogte echter beperkt aan de hand van de goothoogte en de bouwhoogte.
8.1. Het plangebied van het PIP 2023 ligt ten oosten van het bedrijfsperceel van [appellante sub 2] en anderen. Een klein zuid-oostelijk gedeelte van het bouwvlak ligt in het gebied van het PIP 2023.
In het bestemmingsplan "Buitengebied" is de bouwhoogte beperkt aan de hand van een maximale goothoogte van 6 m.
In het PIP 2023 is de bouwhoogte beperkt aan de hand van een maximale goot- en bouwhoogte van 6 m en 6 m.
8.2. Provinciale staten hebben in het verweerschrift erkend dat de bouwhoogte in het PIP 2023 op een onjuiste wijze is begrensd. Zij hadden beoogd om de bouwhoogte uitsluitend te begrenzen aan de hand van een maximale goothoogte van 6 m en hiermee aan te sluiten bij het bestemmingsplan "Buitengebied".
Nu provinciale staten zich in zoverre op een ander standpunt stellen dan zij in het bestreden besluit hebben gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit wat betreft dit onderdeel niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Het betoog slaagt.
De bestemming van stroken grond langs de BPL
9. [appellante sub 2] en anderen betogen dat voor een aantal stroken grond ten onrechte is voorzien in de bestemming "Verkeer" in plaats van de bestemming "Agrarisch". Hierbij voeren zij aan dat zij deze gronden in eigendom hebben en agrarisch gebruiken. Het gaat om stroken grond op de percelen H2881, D10166, D10165 en D10174 (hierna: de stroken grond).
9.1. Provinciale staten stellen in hun verweerschrift dat [appellante sub 2] en anderen de stroken grond feitelijk niet agrarisch gebruiken. Zij stellen vast dat de stroken als grasland worden gebruikt. Volgens hen is daardoor de bestemming "Verkeer" toereikend, omdat die bestemming op grond van artikel 17 van de planregels van het PIP 2023 voorziet in groenvoorzieningen.
9.2. Het geschil gaat in dit opzicht over de vraag waar de BPL met bijbehorende groenvoorzieningen overgaat naar de agrarische gronden van [appellante sub 2] en anderen. Ter zitting hebben provinciale staten toegelicht dat zij voor die overgang ter plaatse van de stroken grond hebben aangesloten bij de feitelijke situatie, waaronder ook het verloop van de gronden in hoogte. Volgens provinciale staten maakt het talud deel uit van de BPL.
De stroken grond waren van oudsher onderdeel van het agrarisch perceel van [appellante sub 2] en anderen. De Afdeling begrijpt dat de provincie zonder de stroken grond minnelijk te verwerven de feitelijke situatie van de stroken grond heeft gewijzigd bij de aanleg van de BPL. Het kan niet zo zijn dat de provincie daarna, zonder de betrokken gronden alsnog te verwerven, die feitelijke situatie doorslaggevend acht voor de keuze om deze gronden met de bestemming "Verkeer" planologisch te betrekken bij de groenvoorzieningen van de BPL. Voorts kan het gebruik als grasland ook een agrarische functie hebben.
Gelet op het vorenstaande acht de Afdeling onvoldoende gemotiveerd waarom de stroken grond zijn voorzien van de bestemming "Verkeer" in plaats van "Agrarisch".
Het betoog slaagt.
De keer- en passeerplaats
10. [appellante sub 2] en anderen stellen dat is afgesproken dat de provincie zorg zou dragen voor een keerplaats- en passeerplaats van ongeveer 400 m2 ten behoeve van bietenverlading. Zij betogen dat het PIP 2023 ten onrechte niet voorziet in een toereikende verkeersbestemming van 400 m2. Zij vrezen dat onvoldoende oppervlakte daadwerkelijk beschikbaar zal zijn en blijven als keer- en passeerplaats.
10.1. Niet in geschil is dat provinciale staten met [appellante sub 2] en anderen zijn overeengekomen dat de provincie zal zorgdragen voor een toereikende verkeersbestemming van 400 m2 aan de zuidzijde van het perceel ten behoeve van de keer- en passeerplaats.
10.2. Provinciale staten stellen dat de in het PIP 2023 voorziene stroken grond met de bestemmingen "Verkeer" en "Verkeer - Railverkeer" aan de zuidzijde van perceel kadastraal bekend D 10170 samen met de bestaande bestemming "Verkeer - Railverkeer" voor de gronden ten zuiden en ten westen daarvan uit het PIP 2012 kunnen worden gebruikt als keer- en passeerplaats.
10.3. Uit de bespreking ter zitting is niet met voldoende zekerheid gebleken dat provinciale staten hebben voorzien in een verkeersbestemming op gronden die daadwerkelijk beschikbaar zijn als keer- en passeerplaats voor [appellante sub 2] en anderen. De twijfels hebben betrekking op de eigendomssituatie, het medegebruik en de helling van de gronden.
10.4. Hieruit volgt dat provinciale staten ook in dit opzicht onvoldoende hebben gemotiveerd hoe zij bij het vaststellen van de inhoud van het PIP 2023 zijn omgegaan met de gedane toezeggingen. Dat geldt ook voor het ontbreken van een toereikende bestemming van eventuele gronden buiten het plangebied van het PIP 2023 die noodzakelijk zijn om de keer- en passeerplaats te verwezenlijken.
Het betoog slaagt.
Conclusie en bestuurlijke lus
11. In wat [appellante sub 1] en anderen en [appellante sub 2] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het PIP 2023 op onderdelen in strijd is met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb en niet berust op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb.
Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling provinciale staten opdragen om binnen de hierna te noemen termijn ten aanzien van het plan een herstelbesluit te nemen.
Voor het beroep van [appellante sub 1] en anderen heeft de opdracht betrekking op de kopjes:
- "Het bedrijfsperceel";
- "De landbouwgronden".
Voor het beroep van [appellante sub 2] en anderen heeft de opdracht betrekking op de kopjes:
- "De bouwhoogte op het bedrijfsperceel";
- "De bestemming van stroken grond langs de BPL";
- "De keer- en passeerplaats".
12. Provinciale staten dienen de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en het nieuwe of gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Provinciale staten hoeven hierbij geen toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb, zodat het nieuwe of gewijzigde besluit niet eerst in ontwerp ter inzage hoeft te worden gelegd.
Op het gewijzigde of nieuwe besluit blijft het recht, zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024, van toepassing.
13. In de einduitspraak zal ook worden beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van provinciale staten van Limburg op:
- om binnen 9 maanden na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van wat daarin is overwogen de onder het kopje "Conclusie en bestuurlijke lus" bedoelde gebreken in het inpassingsplan "Veegplan Buitenring Parkstad Limburg 2023" van 5 april 2024 te herstellen;
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en de nieuwe of gewijzigde besluiten op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
w.g. Meijer
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Hupkes
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2026
635