202502650/1/A2.
Datum uitspraak: 16 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in Rotterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 maart 2025 in zaak nr. 24/7237 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2023 heeft de burgemeester een exploitatievergunning verleend aan Toeda B.V. voor het exploiteren van coffeeshop Tuda Fruta aan de Admiraliteitskade 17A in Rotterdam.
Bij besluit van 10 juni 2024 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 maart 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 mei 2026, waar [appellant] en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J.C. Avedissian, mr. Z. Abachi, mr. Y.S. Man, mr. M. Rolle en C.K. Snijders, zijn verschenen. Verder is op de zitting Toeda B.V. h.o.d.n. Coffeeshop Tuda Fruta, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het bestemmingsplan ‘Struisenburg’ maakt op grond van artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de Invoeringswet Omgevingswet deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan als bedoeld in artikel 22.1 van de Omgevingswet (Ow). Om het wat betreft terminologie niet onnodig ingewikkeld te maken, zal de Afdeling in het vervolg van de uitspraak steeds spreken over het bestemmingsplan.
2. Toeda exploiteert het cannabisverkooppunt Tuda Fruta aan de Chris Bennekerslaan 47A/B-48A in Rotterdam. Op 28 juli 2023 heeft Toeda een aanvraag ingediend voor een horecavergunning voor het exploiteren van de coffeeshop op het adres Admiraliteitskade 17A. Toeda wil de coffeeshop van de Chris Bennekerslaan naar de Admiraliteitskade verplaatsen. De burgemeester heeft aan Toeda een vergunning en een gedoogbeschikking verleend voor de exploitatie van de coffeeshop aan de Admiraliteitskade voor de duur van één jaar onder de voorwaarde dat exploitatie aan de Admiraliteitskade niet mag plaatsvinden, zolang de huidige exploitatie aan de Chris Bennekerslaan niet is beëindigd.
3. De bezwaarschriftencommissie heeft geadviseerd om de in de exploitatievergunning opgenomen activiteiten 'het verstrekken van direct voor consumptie geschikte etenswaren voor gebruik ter plaatse en het verstrekken van alcoholvrije dranken’ uit de vergunning te halen, omdat het bestemmingsplan geen horeca toestaat aan de Admiraliteitskade. De burgemeester heeft dit advies bij het ongegrond verklaren van het bezwaar van [appellant] niet overgenomen. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat op grond van de Horecanota Stedelijk beleidskader vergunningen, toezicht en handhaving en het Besluit openbare inrichtingen 2017 ondergeschikte horeca (basisvrijstelling 0.1) onder de bestemming detailhandel is toegestaan. Toeda is daarom vrij om gebruik te maken van de vergunde activiteiten op de exploitatievergunning.
Uitspraak van de rechtbank
Procesbelang
4. Het mogelijk ontbreken van procesbelang houdt verband met de omstandigheid dat de vergunning voor 1 jaar is verleend. Die termijn is verlopen ten tijde van beroep. Omdat de burgemeester een nieuwe exploitatievergunning heeft verleend aan Toeda heeft de rechtbank aangenomen dat [appellant] voldoende procesbelang heeft. Het rechtmatigheidsoordeel van de rechtbank kan namelijk gevolgen hebben voor de nieuwe vergunning van Toeda.
Bestemmingsplan
5. Ingevolge artikel 2:28, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (APV) weigert de burgemeester de exploitatievergunning als de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met het omgevingsplan of het Activiteitenbesluit, zoals dat luidde direct voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Ow.
6. De rechtbank heeft het standpunt van de burgemeester gevolgd dat de bestemming van het pand aan de Admiraliteitskade ‘Gemengd-1’ is waar detailhandel onder valt. Omdat de verkoop van softdrugs een vergelijkbare uitstraling als detailhandel heeft, laat het bestemmingsplan de vestiging van een coffeeshop volgens de rechtbank toe. Verder heeft de burgemeester mogen afwijken van het advies van de bezwaarschriftencommissie, omdat ondergeschikte horeca volgens de rechtbank onder de bestemming detailhandel is toegestaan.
Hoger beroep
Procesbelang
7. Omdat de burgemeester opnieuw een exploitatievergunning heeft verleend aan Toeda, geldig tot en met 18 december 2026, heeft [appellant] voldoende procesbelang bij de inhoudelijke behandeling van zijn hoger beroep. Het rechtmatigheidsoordeel van de Afdeling kan namelijk gevolgen hebben voor eventuele toekomstige vergunningen die zullen worden verleend.
Gronden hoger beroep
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vestiging van Tuda Fruta aan de Admiraliteitskade niet in strijd is met het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan staat geen horeca toe aan de Admiraliteitskade, terwijl aan Tuda Fruta een exploitatievergunning is verleend met de activiteit ‘eten en drinken voor gebruik ter plaatse’. De rechtbank heeft ook, volgens [appellant], ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester mocht afwijken van het advies van de bezwaarschriftencommissie waardoor ondergeschikte horeca in Tuda Fruta is toegestaan.
8.1. De door Tuda Fruta ingediende aanvraag is een aanvraag voor een exploitatievergunning voor een horecagelegenheid. De burgemeester heeft, tegen het advies van de bezwaarschriftencommissie in, een exploitatievergunning aan Toeda verleend waarbij het Tuda Fruta vrijstaat om gebruik te maken van de vergunde activiteit ‘eten en drinken voor gebruik ter plaatse’. In het vergunningvoorschrift is bepaald dat de inrichting niet (mede) mag worden gebruikt voor andere doeleinden of activiteiten dan horeca.
8.2. De Afdeling ziet zich naar aanleiding van deze hogerberoepsgrond voor de vraag gesteld of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de exploitatievergunning verleend mocht worden, omdat ondergeschikte horeca ter plaatse geen strijd oplevert met het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan voorziet met de bestemming "Gemengd-1" niet in het gebruik van de gronden voor horecadoeleinden. Evenmin voorziet het bestemmingsplan binnen de bestemming "Gemengd-1" in ondergeschikte horeca. De horecanota Stedelijk Beleidskader maakt dit niet anders. Alleen al daarom heeft de burgemeester de exploitatievergunning in strijd met artikel 2.28, vijfde lid, onder a, van de Apv verleend. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
9. De gronden die [appellant] voor het overige in hoger beroep heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 9.3, 9.4, 9.5, 10.3, 11.3, 12.2, en 13.2 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
Conclusie
10. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Doende wat de rechtbank zou moeten doen zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren, het besluit van 10 juni 2024 vernietigen wegens strijd met het bestemmingsplan. De burgemeester moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit nemen, waarbij een eventueel te verlenen exploitatievergunning in lijn moet worden gebracht met het doel van de exploitatie en in overeenstemming met het bestemmingsplan.
11. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bepaalt de Afdeling dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld (artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht). De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen.
Proceskosten en griffierecht
12. Van voor in vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken. De burgemeester moet aan [appellant] het door haar betaalde griffierecht in beroep en hoger beroep vergoeden.
13.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de aangevallen uitspraak;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 10 juni 2024 met kenmerk A.B.2024.1.00849;
V. draagt de burgemeester van Rotterdam op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. gelast dat de burgemeester van Rotterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 476,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, mr. C.H.M. van Altena en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.
w.g. Den Ouden
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Yildiz
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2026
452-1112