ECLI:NL:RVS:2026:5638

202502316/5/R4.

Datum uitspraak: 23 september 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. [appellant sub 1], wonend in [woonplaats],

2. de raad van de gemeente West Betuwe en het college van burgemeester en wethouders van West Betuwe,

3. [appellant sub 3], wonend in [woonplaats],

4. wijlen [appellant sub 4], als laatste gewoond hebbend in [woonplaats],

5. Stichting Niet Nog een Radar in Herwijnen en anderen (Stichting en anderen), gevestigd of wonend in Herwijnen, gemeente West Betuwe,

6. [appellant sub 6], wonend in [woonplaats], en anderen,

7. [appellant sub 7A] en [appellant sub 7B], beiden wonend in [woonplaats],

8. [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B], beiden wonend in [woonplaats],

9. [appellant sub 9A] en [appellant sub 9B], beiden wonend in [woonplaats],

appellanten,

en

1. de minister van Defensie,

2. de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening,

verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 20 februari 2025 hebben de minister van Defensie en de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening het inpassingsplan "Radar Herwijnen" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], de raad en het college, [appellant sub 3], wijlen [appellant sub 4], de Stichting en anderen, [appellant sub 6] en anderen, [appellanten sub 7], [appellanten sub 8], en [appellanten sub 9] beroep ingesteld.

De minister van Defensie en de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (verweerders) hebben een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht.

[appellanten sub 9], [appellant sub 6] en anderen, de Stichting en anderen, de raad en het college, [appellanten sub 8], [appellanten sub 7] en verweerders hebben hun zienswijzen daarop naar voren gebracht.

[appellant sub 1], [appellanten sub 7], de raad en het college, de Stichting en anderen, [appellant sub 6] en anderen, wijlen van Wingerden, [appellanten sub 8], [appellanten sub 9] en verweerders hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 juni 2026, waar [appellanten sub 9], wijlen [appellant sub 4], vertegenwoordigd door [appellant sub 6], [appellanten sub 7], [appellant sub 6] en anderen, vergezeld door [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], [appellant sub 1], de Stichting en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. P.A. de Lange, advocaat in Barendrecht, de raad en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J. van der Woerd en G.A. van der Veen, beiden advocaat in Rotterdam, vergezeld door D.H.C. van Oosten, [appellant sub 8A], en verweerders, vertegenwoordigd door mr. D.S.P. Roelands-Fransen, mr. R.L. Langeveld en mr. J. Zweers, allen advocaat in Den Haag, vergezeld door ir. A. Theil en ir. A.P.M. Zwamborn, deskundigen, drs. P. Morren, ing. J.W. Jacobs, R.H.G. Hubbers, mr. M. Oerlemans en mr. F.D. Eftekhari, zijn verschenen.

Overwegingen

Welk recht is van toepassing op deze zaak?

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een inpassingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het inpassingsplan onherroepelijk is.

Het ontwerpplan is op 19 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Crisis- en herstelwet (Chw), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.

Inleiding

2. Al een aantal jaren wil het Ministerie van Defensie in de buurt van het Gelderse dorp Herwijnen een nieuw militair radarstation bouwen, op de plek waar in het verleden een civiele radar van Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL) heeft gestaan. Om dat mogelijk te maken is in 2017 een ontwerpbestemmingsplan opgesteld, maar de gemeenteraad van de voormalige gemeente Lingewaal (tegenwoordig de gemeente West Betuwe) heeft in 2018 besloten het bestemmingsplan niet vast te stellen. Daardoor was de bouw van het nieuwe radarstation niet mogelijk. Verweerders hebben vervolgens besloten om zelf een plan te maken - een zogenoemd rijksinpassingsplan - en vanwege de urgentie die volgens hen is gemoeid met het nieuwe radarstation, gelijktijdig ook de benodigde omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen en in werking hebben van het radarstation. Tegen beide besluiten zijn beroepen ingesteld.

In de tussenuitspraak van 12 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5496, heeft de Afdeling geoordeeld dat de rechtbank bevoegd is om kennis te nemen van de beroepen tegen de verleende omgevingsvergunning. Deze uitspraak gaat daarom alleen over de beroepen tegen het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan.

Zoals op de zitting ook is besproken, wordt door niemand bestreden dat een tweede SMART-L radar noodzakelijk is voor de verdediging van het Nederlandse luchtruim. Het gaat in deze procedure vooral om de plek waar het militaire radarstation moet komen. Uit de stukken blijkt dat Herwijnen bij het Ministerie van Defensie sinds 2012 in beeld is als potentiële locatie, omdat die locatie toen beschikbaar kwam door het buiten gebruik stellen van de radar van de LVNL. In aanloop naar het bestemmingsplan uit 2018 dat niet is vastgesteld, heeft het Ministerie van Defensie geconcludeerd dat de locatie in Herwijnen geschikt is voor het radarstation. Degenen die in beroep zijn gekomen, betogen dat andere plekken meer geschikt zijn en willen dat het radarstation niet in de buurt van Herwijnen wordt gebouwd. Ook vrezen zij onder andere voor gezondheidsrisico’s en aantasting van hun woon- en leefklimaat door de radar.

Samenvatting van de uitspraak

3. In deze uitspraak komt een groot aantal onderwerpen aan de orde. Een aantal daarvan wordt hier kort besproken. Wat betreft de aangevoerde bezwaren over de participatie - het betrekken van inwoners van Herwijnen bij de besluitvorming over het radarstation - stelt de Afdeling vast dat op meerdere momenten gelegenheid is geweest voor inspraak. De Afdeling komt daarom in deze uitspraak tot de conclusie dat verweerders wat betreft de inspraakmogelijkheden aan hun wettelijke verplichtingen hebben voldaan.

Wat betreft het onderzoek naar alternatieve locaties stelt de Afdeling vast dat verweerders de keuze voor Herwijnen hebben gebaseerd op drie afzonderlijke rapporten en een samenvattend rapport waarin alle mogelijke keuzes nogmaals op een rijtje zijn gezet. De Afdeling is van oordeel dat in die rapporten de onderbouwing voor Herwijnen als voorkeurslocatie navolgbaar is uitgelegd. De Afdeling ziet geen reden om die onderbouwing gebrekkig te achten. Dat in het coördinatiebesluit de voorkeur voor Herwijnen is uitgesproken en dat de onderzoeken naar mogelijke alternatieve locaties pas daarna zijn gedaan, brengt niet mee dat het inpassingsplan gebrekkig is. Het is verder niet ongebruikelijk dat in een alternatievenonderzoek met een voorkeurslocatie of voorkeursvariant wordt gewerkt. Van belang is dat bij het besluit tot vaststelling van het plan de alternatieven zijn afgewogen.

Wat betreft de elektromagnetische straling van de radar en de mogelijke gezondheidsrisico’s die dat volgens de inwoners van Herwijnen veroorzaakt, is de Afdeling - mede op basis van het deskundigenbericht - van oordeel dat verweerders zich op het standpunt hebben mogen stellen dat met het voldoen aan de blootstellingslimieten van de International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection (ICNIRP) voldoende is gewaarborgd dat geen sprake is van risico’s voor de volksgezondheid. Ook ziet de Afdeling in het tegenrapport dat is ingediend geen reden om aan te nemen dat niet aan de ICNIRP-blootstellingslimieten zal worden voldaan.

De Afdeling komt in deze uitspraak uiteindelijk tot het oordeel dat bijna alle beroepsgronden niet slagen. Alleen het betoog dat planologisch niet is verzekerd dat aan de ICNIRP-blootstellingslimieten moet worden voldaan, slaagt. In het inpassingsplan ontbreekt ten onrechte een planregel om dat te waarborgen en op dat punt wordt het besluit van verweerders vernietigd. De Afdeling maakt gebruik van haar bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien, wat inhoudt dat de Afdeling zelf zo’n planregel en een bijlage met de ICNIRP-contour zal toevoegen aan het inpassingsplan. Dit betekent dat het plan in stand blijft.

Leeswijzer

4. Tegen het inpassingsplan is een groot aantal beroepsgronden naar voren gebracht. Deze beroepsgronden worden in de uitspraak per onderwerp behandeld. Daarbij wordt de onderstaande volgorde aangehouden, waarbij de nummers van de betreffende overwegingen zijn vermeld:

5 - 7 │Over welke beroepen geeft de Afdeling geen inhoudelijk oordeel?

8 │Wat komt in deze uitspraak niet aan de orde?

9 │Onafhankelijkheid en deskundigheid van de STAB

10 - 14.4 │Procedurele beroepsgronden

15 - 21.1 │Straling

22 - 22.3 │Verstoring van elektrische apparatuur

23 - 23.2 │Geluid

24 - 25.5 │Natuur

26 - 27.1 │Afstand en omvang locatie

28 - 35 │Alternatieve locaties

36 - 37.1 │Overige beroepsgronden

38 - 40 │Conclusie en proceskosten

Over welke beroepen geeft de Afdeling geen inhoudelijk oordeel?

5. [appellant sub 4] is eerder dit jaar overleden. De Afdeling heeft niet kunnen vaststellen wie haar wettige erfgenamen zijn en of zij deze procedure willen voortzetten. Mede door het ontbreken van een verklaring van erfrecht is niet vast komen te staan dat de door [appellant sub 6] - als gemachtigde van wijlen [appellant sub 4] - genoemde persoon haar enige en wettige erfgenaam is.

Procesbelang is het belang dat een appellant heeft bij de uitkomst van een procedure. Dit betekent dat het doel dat de appellant voor ogen staat met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de appellant van feitelijke betekenis is. Degene die opkomt tegen een besluit, heeft belang bij een beoordeling van diens rechtsmiddel, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is vervallen. Als er geen procesbelang (meer) bestaat, dan is het rechtsmiddel niet-ontvankelijk. De vraag of er procesbelang is, wordt beantwoord naar de stand van zaken op het moment van de uitspraak. Alleen de eventueel principiële betekenis van een uitspraak is geen reden om procesbelang aanwezig te achten en toch inhoudelijk uitspraak te doen.

Het voorgaande betekent dat het procesbelang van [appellant sub 4] is vervallen met haar overlijden. Het beroep van wijlen [appellant sub 4] is daarom niet-ontvankelijk.

6. Over het beroep dat is ingesteld door de raad en het college van de gemeente West Betuwe, overweegt de Afdeling dat de raad en het college van burgemeester en wethouders niet tot de centrale overheid behorende bestuursorganen zijn. Op grond van artikel 1.4 van de Chw kan in afwijking van artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan geen beroep instellen tegen een besluit, indien dat besluit niet is gericht tot dat bestuursorgaan of tot de rechtspersoon waartoe dat bestuursorgaan behoort. Gelet hierop ziet de Afdeling zich gesteld voor de ambtshalve te beantwoorden vraag of het beroep voor zover dat is ingesteld door de raad en het college van de gemeente West Betuwe, ontvankelijk is.

6.1. De raad en het college van de gemeente West Betuwe betogen dat hun beroep ontvankelijk is. Hiertoe voeren zij aan dat artikel 1.4 van de Chw in dit geval buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus in het licht van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7, "Stichting Varkens in Nood" (het Varkens in Nood-arrest), en de daarop volgende uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, over de toepassing van artikel 6:13 van de Awb.

6.2. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 5 augustus 2026, ECLI:NL:RVS:2026:4577, overweegt de Afdeling dat de rechtspraak van de Afdeling over de toepassing van artikel 6:13 van de Awb in relatie tot het Verdrag van Aarhus niet geldt voor de toepassing van artikel 1.4 van de Chw. Daarom moet artikel 1.4 van de Chw in dit geval niet buiten toepassing gelaten worden. Dat betekent dat de raad en het college van de gemeente West Betuwe geen beroep kunnen instellen tegen het inpassingsplan. Het beroep is daarom niet-ontvankelijk, zodat de Afdeling niet toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van dit beroep.

Volgens de Afdeling bestaat er, gelet op de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13 en 14 en 16, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, en 24 maart 2026, Remling, ECLI:EU:C:2026:243, punt 36 geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen, omdat mede gelet op de rechtspraak van het Hof redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de wijze waarop de opgeworpen vraag moet worden beantwoord.

7. Wat betreft het beroep van [appellant sub 6] en anderen merkt de Afdeling op dat [appellant sub 6] stelt dat dit beroep mede is ingesteld door anderen, te weten De Gelderse Onderzoeksgroep en een aantal mensen dat zwemt in de Zandput in de buurt van Herwijnen. Niet gebleken is dat de Gelderse Onderzoeksgroep een rechtspersoon is, zoals een vereniging of stichting. Het is een groep natuurlijke personen. Zowel van die groep mensen als van de groep zwemmers is tijdens de beroepstermijn niet vast komen te staan wie die personen zijn.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 20 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT9632, onder 2.2.1), kan de omstandigheid dat beroep wordt ingesteld namens een persoon of personen van wie tijdens de beroepstermijn de identiteit niet kenbaar is, niet worden beschouwd als een vormverzuim dat op grond van artikel 6:6 van de Awb kan worden hersteld. In dat geval staat tijdens de beroepstermijn namelijk nog niet vast wie beroep heeft willen instellen. De artikelen 6:5 en 6:6 van de Awb strekken er niet toe om het mogelijk te maken beroep in te stellen namens nog onbekende personen. De in artikel 8:1, in samenhang met de artikelen 6:7 en 6:11 van de Awb, neergelegde regeling met betrekking tot de beroepstermijn brengt met zich dat de identiteit van degene(n) namens wie beroep wordt ingesteld, voor afloop van de beroepstermijn kenbaar moet zijn. Het beroep, voor zover dat is ingesteld door De Gelderse Onderzoeksgroep en een groep zwemmers, is daarom niet-ontvankelijk. Het beroep, voor zover dat is ingesteld door [appellant sub 6], zal inhoudelijk worden beoordeeld.

Wat komt in deze uitspraak niet aan de orde?

8. De Afdeling stelt voorop dat in deze procedure alleen het besluit van verweerders van 20 februari 2025 tot vaststelling van het inpassingsplan ter beoordeling voorligt. Dat betekent dat het alleen kan gaan over onderwerpen die direct betrekking hebben op het inpassingsplan en de daarvoor gevolgde procedure.

Wat betreft die procedure zal de Afdeling het toepassen van de rijkscoördinatieregeling niet opnieuw bespreken. In de tussenuitspraak van 12 november 2025 is dat uitvoerig gedaan en daarover is een eindoordeel gegeven, namelijk dat de Afdeling niet bevoegd is om van de beroepen tegen de verleende omgevingsvergunning kennis te nemen.

Verder kunnen bezwaren die onder meer gaan over de kwaliteit van het zwemwater van de Zandput als gevolg van een door [appellant sub 6] omschreven vervuiling, het politieke debat in de Eerste en Tweede Kamer over het radarstation en de nakoming van een privaatrechtelijke overeenkomst tussen het Ministerie van Defensie en [appellanten sub 7] over aanpassingen aan hun voormalige woning geen reden zijn om het inpassingsplan te vernietigen. Dit betekent dat deze bezwaren daarom in deze uitspraak niet zullen worden behandeld.

Onafhankelijkheid en deskundigheid van de STAB

9. Op de zitting is de onafhankelijkheid en deskundigheid van de STAB door een aantal appellanten in twijfel getrokken. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 31 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR6329, onder 2.7.1) overweegt de Afdeling dat de STAB is te beschouwen als een onafhankelijke deskundige en dat de bestuursrechter in beginsel op het uitgebrachte deskundigenbericht mag afgaan. Dat is alleen anders, indien het deskundigenbericht onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. In wat appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de STAB in deze zaak niet onafhankelijk of ondeskundig is en het deskundigenbericht daarom niet voor het oordeel in deze uitspraak mag worden gebruikt.

Procedurele beroepsgronden

Bevoegdheid om een inpassingsplan vast te stellen

10. [appellant sub 1], [appellant sub 3] en de Stichting en anderen betogen dat verweerders het inpassingsplan niet mochten vaststellen, omdat zij niet in beroep zijn gegaan toen de gemeenteraad van de voormalige gemeente Lingewaal in 2018 heeft besloten om geen planologische medewerking te verlenen aan de bouw van een nieuw radarstation door te weigeren het bestemmingsplan vast te stellen dat dit mogelijk zou maken.

10.1. De Wro voorziet in artikel 3.28 in de bevoegdheid van de minister om, indien sprake is van nationale belangen, een inpassingsplan vast te stellen. Die bepaling stelt niet als voorwaarde dat de minister eerst beroep moet instellen tegen een besluit van de gemeenteraad om een bestemmingsplan niet vast te stellen. Dat verweerders in 2018 niet in beroep zijn gegaan, betekent daarom niet dat zij niet bevoegd zijn om het inpassingsplan vast te stellen.

De betogen slagen niet.

Milieueffectrapport

11. [appellanten sub 7], [appellant sub 6], de Stichting en anderen, [appellant sub 1] en [appellant sub 3] betogen dat voor het inpassingsplan ten onrechte geen milieueffectrapport (MER) is gemaakt vanwege de mogelijke gezondheidsrisico’s en de negatieve effecten op beschermde diersoorten zoals vleermuizen in nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Ook voeren zij aan dat door het niet maken van een MER de alternatieven niet op juiste wijze zijn beoordeeld.

11.1. De Afdeling is van oordeel dat verweerders zich terecht op het standpunt stellen dat in dit geval er geen verplichting is om een MER op te stellen. In de uitspraak van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3910, onder 29.3, heeft de Afdeling geoordeeld dat het nationale recht geen aanknopingspunten biedt om aan te nemen dat het verplicht is om voor plannen een MER op te stellen zodra een daarin voorziene activiteit, ongeacht welke, een effect, ongeacht hoe groot, heeft op het milieu. Daaronder vallen ook risico’s voor de volksgezondheid. Uit artikel 7.2 van de Wet milieubeheer en het daarop gebaseerde Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer) volgt namelijk dat alleen een MER moet worden opgesteld als een activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben of heeft. Ter invulling hiervan zijn in de bijlage van het Besluit mer in de onderdelen C en D activiteiten en gevallen aangewezen waarvoor een MER of een mer-beoordeling moet worden gemaakt. De bouw en het in werking hebben van het militaire radarstation vallen daar niet onder.

Het betoog over mogelijke significante effecten op omliggende Natura 2000-gebieden leidt in dit geval ook niet tot het oordeel dat een MER had moeten worden gemaakt. Zoals de Afdeling zal overwegen onder 24.1, hoefde voor het inpassingsplan geen passende beoordeling te worden gemaakt. Hierdoor bestaat voor het inpassingsplan ook geen verplichting om een MER te maken op grond van artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer.

11.2. Wat betreft de afweging van alternatieven overweegt de Afdeling dat die het maken van een MER niet verplicht maakt. Alternatieven zijn een onderdeel van een MER, maar ook zonder de verplichting om een MER te maken, moeten verweerders bij de vaststelling van het inpassingsplan een afweging maken van alle betrokken belangen en de voor- en nadelen van alternatieven in die afweging meenemen. Hierna onder 28 zal de Afdeling nader ingaan op de beroepsgronden die gaan over mogelijke alternatieve locaties voor het radarstation.

11.3. De betogen dat ten onrechte geen MER voor het inpassingsplan is gemaakt, slagen niet.

Draagvlak

12. Voor zover [appellant sub 6], [appellant sub 1], [appellant sub 3], en de Stichting en anderen aanvoeren dat er geen draagvlak voor een radarstation in Herwijnen is, overweegt de Afdeling dat er geen wettelijke regel is die bepaalt dat een inpassingsplan een ontwikkeling alleen mogelijk mag maken als daarvoor voldoende draagvlak in de omgeving bestaat. De enkele omstandigheid dat er bezwaren zijn tegen het inpassingsplan, kan dan ook niet tot vernietiging van het plan leiden.

Maar dit betekent niet dat het aspect draagvlak geen enkele rol speelt in de besluitvorming. Draagvlak vormt een aspect van de belangenafweging die het bevoegd gezag bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de mogelijk gemaakte ontwikkeling moet maken. Bij de beoordeling van de beroepsgronden toetst de Afdeling, als die beroepsgronden daartoe aanleiding geven, of verweerders de belangen van de omwonenden voldoende onderzocht en betrokken hebben in de belangenafweging over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het inpassingsplan. Vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2566, onder 25.2.

De betogen dat draagvlak is vereist, slagen niet.

Participatie en informatievoorziening

13. [appellant sub 1], [appellant sub 3], de Stichting en anderen, en [appellanten sub 8] betogen dat geen zorgvuldig participatietraject heeft plaatsgevonden. Daarbij voeren zij aan dat geen sprake is geweest van een juiste en transparante informatievoorziening. De inspraakbijeenkomsten die zijn georganiseerd, waren volgens hen alleen bedoeld om de inwoners van Herwijnen te overtuigen van de ontwikkeling. Tijdens die bijeenkomsten zijn vragen van omwonenden niet beantwoord en naar hun zorgen is toen niet geluisterd. Voor de Stichting was dit ook de reden om niet deel te nemen aan de door verweerders voorgestelde klankbordgroep. Appellanten wijzen in dit kader ook op de Omgevingswet waarin volgens hen het uitgangspunt is opgenomen om vroegtijdig inspraak te bieden. Daar komt bij dat zij het steeds moesten doen met beperkte of onjuiste informatie, welke informatie bovendien door verweerders vaak te laat werd verstrekt. Ook hebben zij documenten opgevraagd met een beroep op de toen geldende Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en de nu geldende Wet open overheid (Woo), maar nog steeds zijn niet alle documenten verstrekt en in documenten die zijn verstrekt is te veel weggelakt, zo stellen appellanten.

13.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat de voorbereidingsprocedure van het inpassingsplan voldoet aan de daarvoor geldende wettelijke eisen en dat daarnaast onverplicht een uitvoerig participatietraject heeft plaatsgevonden. In dit verband wijzen verweerders erop dat in de toelichting bij het inpassingsplan en in de zienswijzennota is beschreven hoe bewoners en maatschappelijke organisaties bij de besluitvorming zijn betrokken. Daarin staat dat via een projectwebsite informatie is gedeeld over het radarstation in Herwijnen. Daarnaast heeft er een rondetafelconferentie plaatsgevonden waar belanghebbenden hun standpunt konden uitdragen. Voordat het ontwerpplan werd vastgesteld, is eerst een voorontwerp inpassingsplan ter inzage gelegd waarop kon worden gereageerd. Dit heeft geleid tot veel reacties op het voorontwerp, die in de reactienota zijn voorzien van een reactie door verweerders. Verder zijn er informatiebijeenkomsten en een informatiemarkt georganiseerd. Ook zijn de Stichting en de gemeente West Betuwe uitgenodigd om deel te nemen aan een klankbordgroep.

13.2. Deze betogen van appellanten hebben betrekking op de fase voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpplan. Het bieden van inspraak voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpplan maakt geen onderdeel uit van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) geregelde procedure. Het wel of niet bieden van inspraak in die eerdere fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan.

Een verplichting daartoe kan ook niet voortvloeien uit de Omgevingswet, aangezien onder 1 is overwogen dat niet die wet maar de Wro van toepassing is op het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan. Wat appellanten aanvoeren over de Wob en Woo valt buiten de omvang van dit geschil. Dat betreft een afzonderlijke procedure. Wat appellanten daarover aanvoeren zal de Afdeling daarom in deze procedure niet bespreken.

Deze betogen slagen niet.

Zienswijzen

14. [appellant sub 1], [appellant sub 3], de Stichting en anderen, en [appellanten sub 8] betogen dat zij weliswaar in de gelegenheid zijn gesteld om een zienswijze naar voren te brengen over het ontwerpplan, maar dat verweerders met de door hen ingediende zienswijze vervolgens niets hebben gedaan. Volgens hen hebben zij daarom geen daadwerkelijke inspraak gehad bij de totstandkoming van het inpassingsplan.

[appellant sub 1], [appellant sub 3], de Stichting en anderen, [appellanten sub 9], en [appellanten sub 7] hebben bezwaar tegen de wijze waarop verweerders de naar voren gebrachte zienswijzen in de zienswijzennota hebben behandeld. Zij voeren aan dat niet op alle punten uit hun zienswijzen is gereageerd en dat de beantwoording van de ingediende zienswijzen te globaal is. Verder betogen zij dat de beantwoording van de zienswijzen onjuist en onvolledig is. [appellanten sub 8] betogen verder dat hun zienswijze tegen het ontwerpplan helemaal niet is beantwoord in de zienswijzennota.

Ten slotte merkt een aantal appellanten op dat veel onduidelijkheid bestond over de termijn voor het indienen van een zienswijze tegen het ontwerpplan en dat het digitaal indienen van een zienswijze vaak niet werkte.

14.1. De Afdeling stelt vast dat het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. In overeenstemming met deze procedure, en gelet op artikel 3.8, eerste lid, onder c, van de Wro, is een ieder in de gelegenheid gesteld om een zienswijze over het ontwerpplan naar voren te brengen. Niet in geschil is dat aan de wettelijke vereisten voor terinzagelegging van het inpassingsplan is voldaan. Dat verweerders met de vaststelling van het inpassingsplan niet tegemoet zijn gekomen aan alle door appellanten in hun zienswijzen geuite bezwaren en appellanten wellicht hadden verwacht met hun zienswijzen meer invloed te kunnen uitoefenen op het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan, betekent niet dat van inspraak geen sprake is geweest.

De betogen slagen niet.

14.2. In de zienswijzennota zijn de naar voren gebrachte zienswijzen samengevat en van een reactie voorzien. De zienswijzennota bevat in hoofdstuk 2 een thematisch deel, waarin wordt ingegaan op een aantal thema’s die in een groot aantal zienswijzen terugkwamen, en in hoofdstuk 3 een beantwoording van de zienswijzen per indiener.

14.3. Artikel 3:46 van de Awb verzet zich er niet tegen dat verweerders de zienswijzen samengevat weergeven of, zoals in dit geval, gedeeltelijk thematisch behandelen. Voor een voldoende motivering is het niet nodig dat op elk argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk wordt ingegaan. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.

Op de zitting hebben [appellanten sub 8] toegelicht dat zij beiden een zienswijze tegen het ontwerpplan hebben ingediend en dat hun zienswijzen inhoudelijk met elkaar overeenkomen. Niet in geschil is dat in ieder geval één van die twee zienswijzen in hoofdstuk 3 van de zienswijzennota is opgenomen en is voorzien van een reactie. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat hun bezwaren en argumenten door verweerders wel in de besluitvorming zijn betrokken.

De betogen slagen niet.

14.4. Wat betreft de gestelde onduidelijkheid over de termijn voor het indienen van een zienswijze, stelt de Afdeling vast dat in de kennisgeving van de terinzagelegging van het ontwerpplan in de Staatscourant (Stcrt. 2023, 35165) duidelijk is vermeld dat vanaf 19 december 2023 gedurende 6 weken een zienswijze kon worden ingediend. De Afdeling ziet niet in waarom die termijn onduidelijk zou zijn. Daargelaten of het digitaal indienen van een zienswijze in die periode altijd werkte, stelt de Afdeling vast dat appellanten daardoor niet zijn gehinderd om allemaal tijdig een zienswijze in te dienen. Zoals ook in de kennisgeving is vermeld, was het bovendien ook mogelijk om mondeling of per post een zienswijze in te dienen.

De betogen slagen niet.

Straling

15. Alle appellanten betogen dat de elektromagnetische straling afkomstig van de radar leidt tot gezondheidsrisico’s, waardoor sprake is van een onaanvaardbare aantasting van hun woon- en leefklimaat. Zij voeren daartoe verschillende argumenten aan, namelijk over de door verweerders gehanteerde blootstellingslimieten, de berekeningen die ten grondslag liggen aan het inpassingsplan, de veiligheid rondom de zwemplas, de gezondheid van omwonenden en mogelijke verstoringen van elektrische apparatuur. De Afdeling zal deze argumenten hieronder bespreken.

Relativiteitsvereiste

16. De Afdeling stelt vast dat [appellanten sub 7] inmiddels zijn verhuisd naar Sint Annaland op ongeveer 70 km afstand van het plangebied. De Afdeling ziet hierin aanleiding om eerst te bezien of de norm van een goede ruimtelijke ordening, voor zover deze ziet op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, strekt tot bescherming van hun belang.

16.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.

16.2. De norm van een goede ruimtelijke ordening, voor zover deze ziet op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van een woning, beschermt onder meer het belang van bewoners bij behoud en herstel van dit woon- en leefklimaat (uitspraak van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4044). [appellanten sub 7] kunnen dus tegen het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan opkomen als dit hun belang raakt om gevrijwaard te blijven van aantasting van hun woon- en leefomgeving.

[appellanten sub 7] wonen nu op 70 km afstand van het plangebied, waardoor de norm van een goede ruimtelijke ordening kennelijk niet strekt tot bescherming van hun belang voor zover zij zich beroepen op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in de directe omgeving van hun woning vanwege straling. Gelet op het bepaalde in artikel 8:69a van de Awb kan wat [appellanten sub 7] hebben aangevoerd over straling niet tot vernietiging van het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan leiden.

De Afdeling ziet daarom af van een inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond voor zover die is aangevoerd door [appellanten sub 7].

Plantoelichting

17. In de toelichting bij het inpassingsplan en de daarin genoemde onderzoeksrapporten die als bijlagen bij de toelichting zijn gevoegd, is vermeld hoe verweerders zijn gekomen tot een afweging in het kader van een goede ruimtelijke ordening voor de straling die afkomstig is van de SMART-L radar. De radar maakt gebruik van niet-ioniserende elektromagnetische straling, net als magnetronovens en draadloze telefoons. Dit type straling wordt onderscheiden van ioniserende straling die in kerncentrales voorkomt of in ziekenhuizen wordt toegepast. De veilige grenswaarden voor blootstelling aan niet-ioniserende straling zijn niet wettelijk vastgelegd. Voor hun afweging hebben verweerders de referentiewaarden van de ICNIRP uit 1998 en 2020 gebruikt. Sinds de publicatie van de ICNIRP 1998 is aanvullend wetenschappelijk onderzoek beschikbaar gekomen over de relatie tussen elektromagnetische straling en gezondheid. Dit heeft in 2020 geleid tot de geactualiseerde "ICNIRP Guidelines for limiting exposure to electromagnetic fields (100 kHz to 300 GHz)" (ICNIRP 2020). Hoewel verweerders eerst alleen aansluiting hebben gezocht bij de ICNIRP 1998, hebben zij de ICNIRP 2020 in een later stadium ook in de besluitvorming betrokken. Volgens verweerders wordt het gebruik van de ICNIRP-richtlijnen geadviseerd door de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO), de Raad van de Europese Unie en de Gezondheidsraad. Verweerders wijzen er ook op dat deze richtlijnen door de Afdeling gehanteerd worden bij het beoordelen van de toelaatbaarheid van straling.

Gezondheidsrisico’s straling en nader onderzoek

18. Een aantal appellanten voert aan dat het inpassingsplan en de daarmee verbonden elektromagnetische straling leidt tot gezondheidsrisico’s. Zij voeren aan dat gezondheidsrisico’s met volledige zekerheid moeten worden uitgesloten. Op dit moment is volgens hen onvoldoende zeker dat de blootstelling aan elektromagnetische straling van de radar geen negatieve gezondheidseffecten heeft. Zij wijzen in dit verband op een aantal onderzoeken en op de standpunten van de Gezondheidsraad, de WHO en de International Agency for Research on Cancer. Zij stellen dat zelfs als straling onder de blootstellingslimieten van de ICNIRP blijft, dit geen garantie biedt voor het uitblijven van gezondheidsrisico’s. Zij voeren aan dat uit de overgelegde onderzoeken blijkt dat er duidelijke aanwijzingen zijn voor een verhoogd risico op hart- en vaatzieken, kanker en neurodegeneratieve ziekten, zoals ALS, bij langdurige blootstelling aan elektromagnetische straling. Ook kan de elektromagnetische straling van de radar negatieve gezondheidseffecten veroorzaken bij mensen met elektrohypersensitiviteit (EHS). Appellanten wijzen verder ter onderbouwing van hun standpunt op een statistisch hoog aantal ALS-gevallen in Herwijnen en brengen dit in verband met de civiele radar van de LVNL, die tot 2012 in Herwijnen stond. Uit onderzoek van de GGD zou blijken dat in Herwijnen 400% meer personen aan ALS lijden dan het landelijk gemiddelde.

18.1. De Afdeling overweegt dat volksgezondheid een bij de vaststelling van een inpassingsplan mee te wegen belang is. Verweerders moeten in het kader van een goede ruimtelijke ordening onderzoeken of een inpassingsplan niet zulke risico’s voor de volksgezondheid meebrengt dat het woon- en leefklimaat onaanvaardbaar verslechtert. Er is geen eenduidige wettelijke regeling voor hoe bestuursorganen de mogelijke gevolgen van niet-ioniserende elektromagnetische straling afkomstig van een radar in hun besluitvorming moeten betrekken. Verweerders moeten het besluit baseren op de op het moment van het nemen van dat besluit beschikbare algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten. Dit betekent dat de Afdeling zal beoordelen of de wetenschappelijke inzichten waarvan verweerders zijn uitgegaan, kunnen worden aangemerkt als algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten waarop het inpassingsplan kan worden gebaseerd. Alleen wanneer zoveel twijfel bestaat over de beschikbare informatie en inzichten dat het niet verantwoord is om daarop een keuze te baseren, kan worden geoordeeld dat verweerders niet zonder nader onderzoek het inpassingsplan hadden kunnen vaststellen.

18.2. Verweerders stellen zich op het standpunt dat door de ICNIRP-richtlijnen te hanteren een hoge mate van bescherming wordt geboden tegen negatieve gezondheidseffecten op korte en lange termijn. In haar verslag wijst de STAB erop dat de ICNIRP, de Gezondheidsraad en de WHO tot op heden geen causaal verband hebben gevonden tussen de blootstelling aan elektromagnetische straling die onder de blootstellingslimieten van de ICNIRP blijft en gezondheidsschade. Omdat de ICNIRP op basis van de huidige wetenschappelijke kennis en beschikbare onderzoeken haar blootstellingsrichtlijnen heeft opgesteld, betekent dit volgens de STAB dat als wordt voldaan aan deze blootstellingslimieten er volgens de huidige wetenschappelijke inzichten voldoende bescherming wordt geboden tegen mogelijke gezondheidseffecten van elektromagnetische straling.

Appellanten hebben gewezen op een aantal wetenschappelijke onderzoeken en rapporten. De STAB gaat in haar verslag uitgebreid in op deze rapporten en ziet daarin geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen. De STAB constateert ook dat er geen causaal verband is gevonden tussen blootstelling aan elektromagnetische straling en de ziekten ALS en kanker. Er is volgens de STAB ook geen causaal verband aangetoond tussen blootstelling aan elektromagnetische straling en de ernst van gezondheidsklachten bij mensen met EHS. Appellanten hebben de bevindingen in het deskundigenbericht over de tekortkomingen in die onderzoeken en rapporten niet gemotiveerd weerlegd.

Gezien het voorgaande hebben verweerders naar het oordeel van de Afdeling in voldoende mate aandacht besteed aan mogelijke gezondheidsrisico’s en hebben zij het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan gebaseerd op de op het moment van het nemen van dat besluit beschikbare algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten. Wat appellanten hebben aangevoerd, leidt er niet toe dat er zoveel twijfel bestaat over de beschikbare informatie en inzichten dat het voor verweerders niet verantwoord is om daarop een keuze te baseren. De Afdeling is dan ook van oordeel dat verweerders in de gegeven omstandigheden geen nader onderzoek naar gezondheidseffecten van niet-ioniserende elektromagnetische straling hoefden te doen voor de vaststelling van het inpassingsplan.

De betogen slagen niet.

ALARA-beginsel en ICNIRP-richtlijnen

19. Een aantal appellanten voert aan dat verweerders niet hadden mogen uitgaan van de blootstellingslimieten uit de ICNIRP-richtlijnen. Verweerders hadden in plaats daarvan het ALARA-beginsel ("As Low As Reasonably Achievable") als uitgangspunt moeten hanteren.

Het ALARA-beginsel wordt onder andere in de stralingswetenschap gebruikt en houdt in dat de blootstelling aan elektromagnetische straling niet onnodig hoog moet zijn, ook als deze onder de limieten blijft, zolang dat redelijkerwijs haalbaar is.

Volgens appellanten zijn de grenswaarden van de ICNIRP-richtlijnen te hoog. Zij wijzen erop dat in andere landen strengere richtlijnen worden gehanteerd, zoals in België, Italië, Polen en Zwitserland. Bovendien zijn de ICNIRP-blootstellingslimieten volgens appellanten alleen gebaseerd op de thermische effecten van elektromagnetische straling, terwijl in verschillende wetenschappelijke onderzoeken ook andere biologische effecten (van niet-thermische aard) zijn aangetoond. Dat betekent volgens hen dat niet is uitgesloten dat bij stralingsniveaus ruim onder de blootstellingslimieten uit de ICNIRP-richtlijnen gezondheidsschade optreedt. Zij wijzen hierbij specifiek op onderzoeken die elektromagnetische straling in verband brengen met schade aan DNA-materiaal, membraanschade en oxidatieve stress. Ook is volgens appellanten in de blootstellingslimieten van de ICNIRP-richtlijnen onvoldoende rekening gehouden met personen die lijden aan een overgevoeligheid voor elektromagnetische straling (EHS). Zij wijzen ten slotte op wetenschappelijke kritiek, waaruit zou blijken dat de ICNIRP geen onafhankelijke organisatie is. Zij noemen in dit verband specifiek het rapport "Inaccurate official assessment of radiofrequency safety by the Advisory Group on Non-ionisation Radiation" van S. Starkey (het Starkey-rapport).

19.1. De Afdeling stelt voorop dat er geen wettelijke bepaling valt aan te wijzen die ertoe verplicht om voor niet-ioniserende straling in de afweging in het kader van de goede ruimtelijke ordening het ALARA-beginsel toe te passen.

In zoverre slagen de betogen niet.

19.2. Naar het oordeel van de Afdeling hebben verweerders zich mogen baseren op de blootstellingslimieten uit de ICNIRP-richtlijnen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, blijkt uit onderzoeken naar de effecten van radiofrequente elektromagnetische straling dat deze een nadelig gezondheidseffect kunnen hebben. Vanwege deze effecten worden in Nederland de blootstellingslimieten van de ICNIRP gehanteerd, mede op advies van de Raad van de Europese Unie. De ICNIRP, een internationale groep wetenschappers, toetst met regelmaat of het nodig is om de blootstellingslimieten aan te passen. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 11 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:97, onder 5.1.

Appellanten hebben kritiek geuit op de hoogte van de gehanteerde blootstellingslimieten van de ICNIRP. Daarbij hebben zij gewezen op wetenschappelijke literatuur over dit onderwerp. De Afdeling stelt vast dat uit wat appellanten hebben aangevoerd blijkt dat er wetenschappelijke kritiek bestaat op de ICNIRP-blootstellingslimieten en dat er zorgen zijn over de gevolgen van elektromagnetische straling voor de gezondheid. De Afdeling ziet hierin echter geen grond voor het oordeel dat deze kritiek en zorgen ertoe leiden dat verweerders de blootstellingslimieten van de ICNIRP niet hadden mogen aanhouden. Die stukken bevatten namelijk geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten waaruit zou blijken dat de blootstellingslimieten van de ICNIRP niet deugdelijk zijn. Daarbij adviseert de Gezondheidsraad ook om deze blootstellingslimieten te hanteren. Dat andere landen strengere blootstellingslimieten hanteren, geeft ook geen aanleiding voor een dergelijk oordeel.

Over het standpunt van appellanten dat in de ICNIRP-richtlijnen ten onrechte geen rekening is gehouden met effecten van niet-thermische aard en EHS, overweegt de Afdeling het volgende. De STAB constateert in haar deskundigenrapport dat in de ICNIRP-richtlijnen naast thermische effecten van elektromagnetische straling ook niet-thermische effecten zijn betrokken. Wetenschappelijke onderzoeken over niet-thermische effecten zijn betrokken in appendix B van de ICNIRP 2020. Op grond van die onderzoeken is geconcludeerd dat andere gezondheidsschade dan die door opwarming niet is aangetoond. Over EHS vermeldt de STAB dat de klachten weliswaar reëel zijn en het dagelijks functioneren kunnen beïnvloeden, maar uit de subparagraaf "Symptoms and Wellbeing" van de ICNIRP 2020 blijkt dat deze klachten niet wetenschappelijk zijn te verklaren. Er is volgens de STAB geen causaal verband aangetoond tussen radiofrequente elektromagnetische straling en de ernst van zulke gezondheidsklachten. Het voorgaande betekent niet dat de gezondheidsklachten van mensen met EHS niet reëel zijn of dat de Afdeling daar geen belang aan hecht, maar zonder duidelijke wetenschappelijke bevindingen die zo’n causaal verband aannemelijk maken, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerders het inpassingsplan niet hadden mogen baseren op de blootstellingslimieten van de ICNIRP.

In wat appellanten hebben aangevoerd over hun twijfels over de onafhankelijkheid van de ICNIRP, ziet de Afdeling ook geen grond voor het oordeel dat niet van de ICNIRP-blootstellingslimieten uitgegaan kan worden. Hoewel blijkt dat er discussie was over de samenstelling van de ICNIRP, ziet de Afdeling daarin onvoldoende grond voor de conclusie dat de ICNIRP niet onafhankelijk opereert en dat daarom niet van diens conclusies uitgegaan mag worden. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat - zoals ook in het deskundigenbericht is vermeld - de ICNIRP een statement heeft uitgebracht waarin de structuur en activiteiten van ICNIRP nader zijn toegelicht naar aanleiding van een discussie over de integriteit en onafhankelijkheid van de organisatie. Hiermee is volgens de STAB aan de belangrijkste kritiekpunten over de onafhankelijkheid van de ICNIRP, onder meer uit het Starkey-rapport, invulling gegeven. De Afdeling ziet in wat appellanten hebben aangevoerd geen reden om de STAB hierin niet te volgen.

In de door appellanten overgelegde stukken en wat zij op basis daarvan hebben aangevoerd, ziet de Afdeling daarom geen grond voor het oordeel dat verweerders de ICNIRP-richtlijnen niet aan het inpassingsplan ten grondslag hebben kunnen leggen. Daarbij betrekt de Afdeling dat de Gezondheidsraad tot op heden de blootstellingslimieten van de ICNIRP nog steeds onderschrijft.

Deze betogen slagen niet.

Worden de ICNIRP-blootstellingslimieten overschreden?

20. [appellant sub 1], [appellanten sub 9], [appellanten sub 8], [appellant sub 3] en de Stichting en anderen voeren aan dat de ICNIRP-richtlijnen door de radar wordt overschreden, omdat de berekeningen en rapportages van TNO en DEKRA volgens hen fouten bevatten. Om dit tet onderbouwen hebben zij het tegenrapport "SMART-L radar berekeningen. Benadering van het verticale antennediagram en het Thales safety assessment" van 15 april 2025, opgesteld door [appellant sub 1] en [persoon] (het tegenrapport) ingebracht. Uit het tegenrapport blijkt volgens appellanten dat de stralingsbelasting van de radar in Herwijnen de referentiewaarden uit de ICNIRP-richtlijnen ver zal overschrijden. Ook voeren appellanten aan dat de cumulatie van elektromagnetische straling - waarmee zij doelen op de gelijktijdig samengestelde blootstelling aan verschillende stralingsbronnen - in de buurt ten onrechte niet is meegenomen in de berekeningen. Verder betwisten appellanten onder verwijzing naar het tegenrapport dat verweerders in de berekeningen zijn uitgegaan van een "worst case scenario". Hetzelfde geldt volgens appellanten voor de metingen van DEKRA. Appellanten twijfelen daarnaast ook aan de onafhankelijke positie van DEKRA, die volgens hen door de Raad van Accreditatie opnieuw wordt onderzocht. Appellanten voeren ten slotte aan dat de berekeningen van verweerders niet verifieerbaar zijn. Die berekeningen zijn namelijk deels gebaseerd op staatsgeheime gegevens die alleen TNO heeft ingezien bij Thales. De conclusies van het Agentschap Telecom, het Fraunhofer Instituut en de STAB hangen dus af van de juistheid van gegevens die alleen door TNO zijn ingezien. Daardoor is volgens appellanten in het inpassingsplan onvoldoende geborgd dat daadwerkelijk wordt voldaan aan de ICNIRP-contour. Appellanten maken zich in dat verband zorgen of de ICNIRP-blootstellingslimieten door aanpassingen aan het besturingssysteem van de radar of bij het plaatsen van een ander type radar in de toekomst alsnog worden overschreden.

20.1. Volgens de plantoelichting en de bij de plantoelichting gevoegde onderzoeksrapporten hebben verweerders onderzoek gedaan naar de stralingsbelasting van de radar in Herwijnen op publiek toegankelijk terrein. Bij normaal gebruik draait de radarantenne rond, zodat systematisch het gehele omliggende luchtruim kan worden afgezocht naar aanwezige objecten. In deze zogenaamde "roterende modus" vindt de blootstelling aan de straling van de radar niet overal tegelijkertijd plaats. Daarnaast is het mogelijk om bij bepaalde dreigingen de "starende modus" van de radarantenne te gebruiken om zo specifieke objecten te zoeken. Om inzichtelijk te maken waar een overschrijding van de ICNIRP-blootstellingslimieten, zowel in roterende als starende modus, is uitgesloten, hebben verweerders een ICNIRP-contour opgesteld. Buiten die contour worden de blootstellingslimieten niet overschreden. Binnen de contour worden de blootstellingslimieten mogelijk wel overschreden. De ICNIRP-contour maakt geen onderdeel uit van het inpassingsplan, maar van de verleende omgevingsvergunning.

Verweerders geven aan dat Thales Nederland B.V. (Thales), de fabrikant van de radar, is nagegaan wat de stralingsbelasting is en of deze belasting de blootstellingslimieten uit de ICNIRP-richtlijnen overschrijdt. Thales garandeert volgens verweerders dat de radar zo is ontworpen dat de straling buiten de opgestelde ICNIRP-contour voldoet aan de ICNIRP-richtlijnen. Verweerders hebben vervolgens de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO) gevraagd om de modellen te beoordelen die Thales gebruikt om de stralingsbelasting te bepalen. De conclusie van TNO is dat de radar zowel in de roterende als de starende modus voldoet aan de ICNIRP-richtlijnen. Verweerders hebben de onderzoeken van TNO laten beoordelen door het Fraunhofer Instituut en door het Agentschap Telecom. Uit beide beoordelingen volgt volgens verweerders dat TNO de juiste methode heeft gehanteerd en dat aan de conclusies van de rapporten van TNO niet hoeft te worden getwijfeld.

Verweerders hebben de stralingsbelasting niet alleen door middel van berekeningen onderzocht, maar ook door meermaals metingen uit te laten voeren door DEKRA en het Agentschap Telecom bij de identieke SMART-L radar in Wier in Friesland. Uit al deze rapporten volgt dat ruimschoots wordt voldaan aan de ICNIRP-richtlijnen.

Ten slotte hebben verweerders ook de gelijktijdig samengestelde blootstelling aan elektromagnetische straling in Herwijnen onderzocht, vanwege de nabijgelegen weerradar van het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI) en de navigatieradars die gebruikt worden in de scheepvaart over de Waal. Dit onderzoek is uitgevoerd door TNO en de onderzoeksmethode is ontleend aan de ICNIRP-richtlijnen. Hieruit blijkt dat de bijdrage van de radar aan de gelijktijdig samengestelde blootstelling op voor publiek toegankelijk terrein de blootstellingslimieten uit de ICNIRP-richtlijnen niet overschrijdt.

Op basis van bovenstaande onderzoeken hebben verweerders geconcludeerd dat geen sprake is van een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat door blootstelling aan elektromagnetische straling veroorzaakt door de radar, omdat de ICNIRP-blootstellingslimieten niet worden overschreden.

20.2. De STAB heeft beoordeeld of de kritiek van TNO op de berekeningen in het tegenrapport navolgbaar is. In het tegenrapport is onder meer gesteld dat niet wordt voldaan aan de blootstellingslimieten die in de onderzoeken van verweerders worden genoemd. Omdat sommige systeemgegevens van de radar staatsgeheim zijn, is hiervan in het tegenrapport een inschatting gemaakt. Op basis van die inschattingen zijn in het tegenrapport eigen berekeningen gemaakt en daar conclusies aan verbonden. De STAB sluit zich aan bij de kritiek van TNO op een aantal belangrijke uitgangspunten dat is gebruikt voor de berekeningen in het tegenrapport. Met name de antennewinst en de vermogensdichtheid zijn volgens de STAB onjuist bepaald en onrealistisch. De STAB geeft aan dat de hierop gebaseerde gevolgtrekkingen en conclusies voor haar niet altijd navolgbaar zijn. Uit de berekeningen in het tegenrapport volgt volgens de STAB dan ook niet dat de berekeningen van Thales en TNO onjuist zijn en dat niet wordt voldaan aan de ICNIRP-richtlijnen en aan de door verweerders opgestelde ICNIRP-contour. De STAB stelt ook vast dat in de second opinion van het Fraunhofer Instituut is geconcludeerd dat de door TNO gebruikte methodiek voor de samengestelde en gelijktijdige blootstelling overeenkomt met de ICNIRP-richtlijnen. Hetzelfde geldt voor de second opinion van Agentschap Telecom. Bovendien is de methode van TNO volgens de STAB te karakteriseren als een conservatieve benadering. Daar waar TNO niet "worst case" heeft gerekend vanwege softwarematige beperkingen van de radar, acht de STAB de uitleg daarvoor aannemelijk. Overigens vermeldt de STAB dat TNO in het Memorandum "Stralingsbelasting Radarinstallatie Herwijnen" van 17 juni 2019 wel rekening heeft gehouden met gelijktijdig samengestelde blootstelling aan meerdere bronnen van elektromagnetische straling.

Verder heeft de STAB vastgesteld dat een deel van de berekeningen en de systeemgegevens van de radar staatsgeheim zijn. TNO heeft die gegevens bij Thales ingezien, maar de andere onderzoeksinstituten en de STAB hebben die gegevens niet ingezien. Dat heeft volgens de STAB invloed op de mogelijkheid tot verificatie - een kritische beoordeling van het rekenmodel - van de berekeningen van verweerders. Vanwege het staatsgeheime karakter van sommige gegevens kunnen niet alle berekeningen volledig door derden worden geverifieerd. Hoewel er volgens de STAB geen concrete redenen zijn om te twijfelen aan de methode en uitkomsten van de berekeningen van TNO, kan pas na het uitvoeren van validatiemetingen worden bevestigd of aan de ICNIRP-contour en de ICNIRP-richtlijnen wordt voldaan. Zo kan het theoretisch model aan de hand van concrete metingen worden gecontroleerd. De STAB sluit zich daarom aan bij het standpunt van Thales, TNO en het Fraunhofer Instituut en het Agentschap Telecom dat het uitvoeren van metingen sterk wordt aanbevolen.

Over de metingen van DEKRA bij de identieke SMART-L radar in Wier vermeldt de STAB dat deze geen hogere veldsterkten geven dan door TNO is berekend. De STAB plaatst hierbij de kanttekening dat aan deze metingen een beperkte betekenis toekomt, omdat deze niet in de plaats kunnen treden van de nog uit te voeren validatiemetingen in het kader van de verleende omgevingsvergunning.

20.3. De Afdeling overweegt dat appellanten de uitgangspunten van hun berekeningen op de zitting niet hebben kunnen verduidelijken en daarmee de deugdelijkheid van die uitgangspunten niet hebben kunnen onderbouwen. Gelet op de bevindingen in het deskundigenbericht ziet de Afdeling in wat appellanten hebben aangevoerd over de juistheid van de berekeningen van verweerders, of er is uitgegaan van een "worst case scenario" en over gelijktijdig samengestelde blootstelling, geen reden om de STAB ten aanzien van die punten niet te volgen. Op de zitting hebben verweerders bovendien toegelicht dat de rapporten van DEKRA alleen bedoeld zijn als aanvulling en niet dragend zijn voor de motivering. Gelet hierop is de Afdeling daarom van oordeel dat verweerders de eerdergenoemde berekeningen en rapporten ten grondslag hebben mogen leggen aan het inpassingsplan.

Deze betogen slagen niet.

20.4. Voor zover [appellant sub 1], [appellant sub 3], de Stichting en anderen, [appellanten sub 8], en [appellanten sub 9] aanvoeren dat planologisch niet is geborgd dat aan de ICNIRP-blootstellingslimieten moet worden voldaan, overweegt de Afdeling het volgende. De voor "Maatschappelijk - Zend- en ontvangstinstallatie" aangewezen gronden zijn op grond van artikel 3.1, onder a, van de planregels, bestemd voor een radarstation. De Afdeling stelt vast dat de ICNIRP-contour geen onderdeel uitmaakt van het inpassingsplan. Het moeten voldoen aan de ICNIRP-contour is alleen als voorschrift in de verleende omgevingsvergunning opgenomen. De Afdeling volgt verweerders niet in het standpunt dat het niet noodzakelijk is om de ICNIRP-contour ook in het inpassingsplan vast te leggen. Hierbij is van belang dat in de planregels en in de verbeelding niet is vastgelegd dat uitsluitend een SMART-L radar en geen ander type radar, die mogelijk een andere ICNIRP-contour heeft, mag worden gebouwd.

Daarnaast is ook van belang dat - hoewel in beginsel kan worden uitgegaan van de juistheid van de berekeningen die verweerders aan het inpassingsplan ten grondslag hebben gelegd - die berekeningen op voorhand niet volledig kunnen worden geverifieerd vanwege het staatsgeheime karakter van sommige gegevens. Pas na het uitvoeren van validatiemetingen, dus als het radarstation is gerealiseerd, wordt duidelijk of aan de ICNIRP-contour wordt voldaan. Ook hierom hebben appellanten terecht aangevoerd dat in het inpassingsplan onvoldoende geborgd is dat een te plaatsen radar voldoet aan de ICNIRP-contour. Naar het oordeel van de Afdeling maakt de ICNIRP-contour ten onrechte geen onderdeel uit van het inpassingsplan en ontbreekt ten onrechte een planregel om dit te waarborgen.

De betogen slagen in zoverre.

20.5. Op de zitting hebben verweerders aan de Afdeling verzocht het inpassingsplan aan te passen, zodat daarin de ICNIRP-contour wordt opgenomen als de Afdeling daartoe aanleiding ziet. Dit verzoek betreft een aanvulling van artikel 3.1, onder a, van de planregels, dat de aangewezen gronden zijn bestemd voor een radarstation, voor zover daarbij wordt voldaan aan de ICNIRP-contour zoals opgenomen in bijlage 2 bij de regels. Hierbij wordt de door verweerders vastgestelde ICNIRP-contour als bijlage 2 toegevoegd aan het inpassingsplan. Het voorstel van verweerders is op de zitting met appellanten besproken. Zij hebben aangegeven zich niet in deze oplossing te kunnen vinden.

Maar de Afdeling ziet hierin geen beletsel om toepassing te geven aan artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb en zelf in de zaak te voorzien. De verzochte aanpassing van de planregels betekent namelijk een beperking van de planologische mogelijkheden die het inpassingsplan nu biedt en komt in zoverre tegemoet aan een van de belangrijkste bezwaren van appellanten. Mede gelet hierop is niet aannemelijk dat appellanten of anderen in hun belangen kunnen worden geschaad. Of de Afdeling van deze bevoegdheid gebruik zal maken, is mede afhankelijk van de vraag of nog andere gebreken aan het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan kleven en de aard daarvan. Daarom zal de Afdeling eerst de resterende beroepsgronden bespreken en pas aan het einde van de uitspraak een beslissing nemen over het zelf in de zaak voorzien.

Zwemplas de Zandput

21. [appellant sub 6], [appellant sub 1], [appellant sub 3] en de Stichting en anderen voeren aan dat het radarstation zich bevindt op 800 m van de zwemplas "de Zandput", waar volgens hen de ICNIRP-blootstellingslimieten zullen worden overschreden. Volgens hen is er een maatschappelijke noodzaak de Zandput zonder stralingsrisico in stand te houden, omdat zwemmers en andere bezoekers, waaronder jonge kinderen, in de zomer intensief gebruik maken van het strand, de speel-, zonne- en picknickweide en andere voorzieningen.

21.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat de ICNIRP-blootstellingslimieten in het voor publiek toegankelijk gebied niet worden overschreden, dus ook niet ter hoogte van de zwemlocatie op 800 m van het beoogde radarstation. Als de ICNIRP-blootstellingslimieten niet worden overschreden, is er volgens verweerders geen onaanvaardbaar risico op gezondheidsschade. Zoals hiervoor onder 19.2 en 20.3 is overwogen, hebben verweerders de ICNIRP-blootstellingslimieten mogen hanteren en is er geen aanleiding voor het oordeel dat de berekeningen van verweerders onjuist zijn en dat de ICNIRP-blootstellingslimieten worden overschreden.

De betogen over de zwemplas slagen niet.

Verstoring van elektrische apparatuur

22. [appellant sub 1], [appellant sub 3], de Stichting en anderen en [appellanten sub 8] voeren aan dat de inwoners van Wier verstoringen van elektrische apparatuur, zoals televisies en het wifi-signaal, hebben gemeld. Doordat in Herwijnen dezelfde SMART-L radar als in Wier zal worden geplaatst, is volgens hen niet uit te sluiten dat in Herwijnen gelijksoortige problemen zullen ontstaan bij ingebruikname van de radar.

Daarnaast betogen zij dat verweerders niet hebben meegewogen dat omwonenden elektronische implantaten, zoals ICD’s en pacemakers, gebruiken en wat de gevolgen van de radar hierop zijn. Zij vrezen dat door de elektromagnetische straling van de radar storingen kunnen optreden in bijvoorbeeld de ICD van [appellant sub 9A] als zij wandelt in de nabijheid van het radarstation. Bovendien hebben verweerders volgens hen ten onrechte verwezen naar de ICNIRP-richtlijnen, terwijl die richtlijnen juist geen bescherming bieden voor dragers van medische implantaten. Daarnaast heeft de fabrikant van de ICD van [appellant sub 9A] volgens hen aangegeven dat een zorgelijke situatie zal ontstaan bij plaatsing van de radar op korte afstand van Herwijnen. Zij wijzen erop dat er veel inwoners in Herwijnen zijn die zich ernstige zorgen maken doordat de medische implantaten tot maximaal 100 V/m zijn beschermd. Volgens hen ontstaan hierdoor bij plaatsing van de radar bij Herwijnen levensbedreigende situaties.

22.1. Verweerders erkennen dat in de ICNIRP-richtlijnen geen aandacht is besteed aan de ongestoorde werking van huishoudelijke elektrische apparatuur, zoals televisies. Zij stellen zich op het standpunt dat verstoring of uitval van elektronische apparatuur in de omgeving van de radar onwaarschijnlijk is, maar niet is uitgesloten. Verstoring is onwaarschijnlijk volgens verweerders, omdat elektrische apparatuur moet voldoen aan de richtlijn 2014/30/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake elektromagnetische compatibiliteit (de EMC-richtlijn). In de EMC-richtlijn zijn immuniteitsniveaus gedefinieerd. Een elektrisch apparaat moet ongehinderd kunnen functioneren in een elektromagnetisch veld dat gelijk is aan dit immuniteitsniveau. Nabijheid van een elektromagnetisch veld met een hogere intensiteit leidt niet direct tot ernstige verstoringen. Het niveau waarop een verstoring optreedt, wordt aangeduid als het gevoeligheidsniveau. Het verschil tussen het immuniteitsniveau en het gevoeligheidsniveau is de EMC-marge. De EMC-marge is voor levensondersteunende medische apparatuur in de regel hoger dan voor andere elektrische apparatuur, zoals een televisie. Volgens verweerders zijn verstoringen van elektrische apparaten niet uitgesloten, omdat de immuniteitsniveaus uit de EMC-richtlijn lager zijn dat de veldsterkten die de radar kan opwekken. Of er daadwerkelijk hinderlijke verstoringen zullen optreden, is afhankelijk van het ontwerp en de constructie van een elektrisch apparaat en van hoe groot de EMC-marge is. Of en wat voor soort verstoringen kunnen optreden, is volgens verweerders op voorhand niet te voorspellen. Verweerders hebben aangegeven dat omwonenden in het geval dat storingen zich voordoen contact kunnen opnemen met een meldpunt van Defensie. Verder merken verweerders op dat bij de radar in Wier in de beginfase weliswaar verstoringen van huishoudelijke elektrische apparaten zijn opgetreden, maar dat de oorzaak van deze storingen is opgelost. Volgens verweerders vinden in Wier geen verstoringen meer plaats. Ook stellen zij dat door die verstoringen geen schade is ontstaan.

Over ICD’s en pacemakers stellen verweerders zich op het standpunt dat ook deze apparatuur moet voldoen aan de EMC-richtlijn. De gevoeligheidsniveaus van apparaten met een kritieke functie zoals ICD's en pacemakers liggen volgens verweerders vele malen hoger dan het immuniteitsniveau. Voor pacemakers geldt dat uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat de gerapporteerde gevoeligheidsniveaus vele malen hoger liggen dan het immuniteitsniveau en de berekende en gemeten niveaus in de nabijheid van de radar. Hoewel is uitgegaan van pacemakers omdat hierover de meeste wetenschappelijke literatuur beschikbaar is, is er volgens verweerders geen verschil te verwachten tussen pacemakers en ICD’s. In de EMC-richtlijn worden namelijk dezelfde normen gesteld voor ICD’s als voor pacemakers. Het is volgens verweerders daarom niet te verwachten dat de aanwezigheid van de radar tot verstoring van ICD’s of pacemakers zal leiden.

22.2. De Afdeling stelt vast dat over de effecten van de radar op het functioneren van huishoudelijke elektrische apparatuur in het deskundigenrapport is vermeld dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat verstoringen plaatsvinden op korte afstand van de radar, omdat zulke apparaten minder goed beschermd zijn dan ICD’s en pacemakers. Hoewel deze apparaten ook beschikken over een ruime marge tussen het optreden van storingen en de door de EMC-richtlijn gestelde eis van 3 V/m, is deze marge volgens de STAB minder groot dan bij ICD’s en pacemakers. Ook is de eis van 3 V/m aanzienlijk lager dan de eis die voor ICD’s en pacemakers geldt. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze bevindingen in het deskundigenbericht niet kloppen. Dat inmiddels van verstoringen van huishoudelijke elektrische apparaten in Wier geen sprake meer is, hebben appellanten niet weerlegd. Maar zelfs als er nog steeds verstoringen zijn in Wier, betekent dat niet dat verweerders daarom het plan niet hebben kunnen vaststellen.

De Afdeling stelt vast dat verweerders de stelling van appellanten niet weerspreken dat - vooral in de beginfase - verstoringen van elektrische apparaten kunnen plaatsvinden. Daar zit dus niet het geschilpunt. De vraag die de Afdeling moet beantwoorden, is of die kans op verstoringen reden had moeten zijn voor verweerders om het plan niet vast te stellen. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat volgens het deskundigenbericht niet is gebleken van concrete aanwijzingen dat door die verstoringen schade aan de apparatuur ontstaat. Dat dit wel het geval zou zijn, hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt. Ook volgens verweerders zijn geen gevallen bekend waarin de verstoringen in Wier schade hebben veroorzaakt aan apparatuur. Voor zover verstoringen plaatsvinden, kunnen omwonenden contact opnemen met het meldpunt van Defensie. Er wordt dan op locatie onderzoek gedaan naar de oorzaak van de verstoring. Niet is gebleken dat zulke verstoringen niet oplosbaar zijn. Gelet hierop ziet de Afdeling in wat [appellant sub 1], [appellant sub 3], de Stichting en anderen, [appellanten sub 8] en [appellanten sub 9] hebben aangevoerd over de verstoring van huishoudelijke elektrische apparatuur, geen grond voor het oordeel dat verweerders die kans op verstoringen zwaarder hadden moeten laten wegen dan het belang van nationale veiligheid dat is gemoeid met het plan.

De betogen slagen niet.

22.3. Over de gevolgen van de radar op ICD’s en pacemakers overweegt de Afdeling het volgende. [appellant sub 9A] woont op circa 1,8 km afstand van het plangebied. In haar deskundigenbericht merkt de STAB op dat het piekniveau van het radiofrequente signaal van de radar volgens het rapport van TNO van 27 augustus 2020 108 V/m is op een afstand van 450 m. Uit het rapport van TNO volgt volgens de STAB verder dat het piekniveau op 370 m afstand 132 V/m en op 300 m afstand 163 V/m is. Naar kortere afstanden dan 300 m heeft TNO niet gekeken. Daardoor valt volgens de STAB niet uit te sluiten dat ook daar hogere veldsterkten dan 100 V/m kunnen voorkomen. Op basis hiervan stelt de STAB vast dat vanaf 450 m geen sprake meer is van hogere piekveldsterkten dan 100 V/m. Daarmee is volgens de STAB op circa 450 m afstand voldaan aan de interne richtlijn van 100 V/m die de fabrikant van de ICD van [appellant sub 9A] hanteert. Die interne richtlijn is strenger dan de standaardwaarde van 30 V/m die op grond van de EMC-richtlijn geldt voor ICD’s en pacemakers. Volgens de STAB hanteert de fabrikant deze richtlijn, zodat de ICD of pacemaker veilig in een huiselijke omgeving kan worden gebruikt. De STAB vermeld daarbij dat het uit de literatuur namelijk bekend is dat een mobiele telefoon op korte afstand een elektrische veldsterkte tot 100 V/m kan geven. De richtlijn van de fabrikant van de ICD van [appellant sub 9A] sluit bij deze waarde aan.

Wat betreft de mogelijke effecten op ICD’s en pacemakers benadrukt de Afdeling dat de hiervoor besproken veldsterkte van 100 V/m het immuniteitsniveau betreft en niet het gevoeligheidsniveau. Het gevoeligheidsniveau ligt met 300 V/m aanzienlijk hoger, wat betekent dat pas vanaf 300 V/m ernstige verstoringen in een ICD of pacemaker kunnen optreden. In de door [appellant sub 9A] overgelegde e-mail van de fabrikant wordt bevestigd dat deze naar behoren functioneert tot een veldsterkte van 300 V/m. Mede gelet op het deskundigenbericht ziet de Afdeling in het aangevoerde geen grond om aan de juistheid te twijfelen van het standpunt van verweerders dat niet te verwachten is dat de nabijheid van de radar tot verstoring van ICD’s of pacemakers zal leiden. Hierbij betrekt de Afdeling dat verweerders op de zitting hebben toegelicht dat in geen van de berekeningen en ook niet in de veldmetingen van DEKRA bij de identieke SMART-L radar in Wier een veldsterkte van 300 V/m of hoger voorkomt. Dat zulke veldsterktes zouden kunnen optreden, hebben appellanten ook niet aannemelijk gemaakt.

De betogen slagen niet.

Geluid

23. [appellanten sub 8] voeren aan dat de radar voor geluidsoverlast zal zorgen. Hierbij verwijzen zij naar de ervaringen bij de bestaande radar in Wier, waar de radar in de nachtelijke uren stilgezet moet worden. Ook vinden zij het onjuist dat de voor de geluidsnormen gebruik is gemaakt van de Handreiking industrielawaai, omdat het radarstation in een landelijk gebied komt te staan en de radar een zendinstallatie is, geen industriële installatie.

23.1. De Afdeling stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat de radar in Wier in de nachtperiode moest worden stilgezet vanwege overschrijding van de geluidsnormen in de nachtperiode. Van die overschrijding is volgens verweerders sinds aanpassingen van die radar in 2023 geen sprake meer. Dat is door [appellanten sub 8] niet bestreden. In zoverre ontbeert het betoog feitelijke grondslag.

23.2. Wat betreft de ‘Handreiking industrielawaai en vergunningverlening’ uit 1998 is de Afdeling van oordeel dat verweerders die Handreiking als toetsingskader hebben kunnen gebruiken. Anders dan [appellanten sub 8] veronderstellen, is niet de locatie van het radarstation - in het buitengebied van de gemeente West Betuwe - bepalend voor de toepasselijkheid van de Handreiking, maar het type geluid dat wordt veroorzaakt. De Handreiking is opgesteld als hulpmiddel bij het voorkomen en beperken van hinder door industrielawaai. Het gaat dus om de beoordeling van industriegeluid, wat niet altijd afkomstig hoeft te zijn van een industrieterrein. Dat het radarstation niet op een industrieterrein wordt gebouwd, betekent daarom niet dat de Handreiking niet kan worden toegepast. Wel maakt de plek van het radarstation verschil voor de richtwaarden die van toepassing zijn. In landelijk gebied zijn die richtwaarden lager. Verweerders hebben het inpassingsplan ook getoetst aan die lagere richtwaarden, wat betekent dat de radar minder geluid mag maken vanwege de ligging in landelijk gebied. De radar is weliswaar een zendinstallatie, maar veroorzaakt daarnaast ook een mechanisch geluid dat wordt veroorzaakt door het draaien van de radar. Niet valt in te zien waarom verweerders specifiek voor dit geluid, dat zich naar zijn aard niet onderscheidt van vergelijkbaar industrieel geluid, niet konden uitgaan van de Handreiking.

Voor het inpassingsplan is een geluidsonderzoek gedaan. Dat is opgenomen in het rapport ‘Radarpost-Zuid, Herwijnen’ van 21 juni 2023, opgesteld door adviesbureau De Haan. Daarin wordt kort samengevat geconcludeerd dat bij de dichtstbijzijnde woning - die niet de woning van [appellanten sub 8] is - aan de richtwaarden van de Handreiking kan worden voldaan. [appellanten sub 8] hebben niet onderbouwd in welk opzicht het geluidsonderzoek gebrekkig zou zijn. De Afdeling ziet daarom geen reden om aan deze conclusie te twijfelen.

Het betoog slaagt niet.

Natuur

Passende beoordeling vanwege vleermuizen

24. De Stichting en anderen, [appellant sub 1], [appellanten sub 7] en [appellant sub 3] betogen dat door de straling van de radar vleermuizen zullen worden verdreven uit het Natura 2000-gebied langs de Linge en Zuiderlingedijk tussen Asperen en Heukelum. Daarom moet op grond van artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming (Wnb) een passende beoordeling worden gemaakt en daardoor ook een MER op grond van artikel 7.2a van de Wet milieubeheer worden opgesteld. Dat is ten onrechte niet gedaan.

24.1. Met het Natura 2000-gebied langs de Linge wordt gedoeld op het gebied "Lingedijk & Diefdijk-Zuid", dat ongeveer 3,5 km ten noorden van het toekomstige radarstation ligt.

De Afdeling stelt vast dat blijkens het aanwijzingsbesluit van 13 mei 2013 en het latere wijzigingsbesluit van 22 november 2022 dit Natura 2000-gebied niet is aangewezen voor vleermuissoorten. Omdat dit natuurgebied niet is aangewezen voor vleermuizen en er ook geen instandhoudingsdoelstellingen met betrekking tot vleermuizen voor dit gebied gelden, kan de radar in zoverre ook geen negatieve effecten hebben op de instandhoudingsdoelstellingen waarvoor dit gebied is aangewezen. Gelet hierop is er op grond van artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb geen verplichting voor verweerders om een passende beoordeling te maken. Omdat een passende beoordeling niet is vereist, bestaat er ook geen verplichting op grond van artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer om een MER te maken.

Deze betogen slagen niet.

Beschermde diersoorten

25. De Stichting en anderen, [appellant sub 1], [appellant sub 3] en [appellanten sub 8] voeren aan dat de radar negatieve gevolgen heeft voor beschermde diersoorten, zoals vleermuizen en vogels en ook voor bijen. Wat betreft de negatieve effecten op vleermuizen verwijzen de Stichting en anderen, [appellant sub 1] en [appellant sub 3] naar een onderzoek van Nicholls en Racey uit 2007. Ook stellen zij dat in de nabije omgeving van het radarstation jaarrond beschermde nesten van roeken aanwezig zijn.

25.1. Verweerders mogen het inpassingsplan niet vaststellen als en voor zover zij op voorhand redelijkerwijs hadden moeten inzien dat het wettelijke soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van het inpassingsplan in de weg staat.

25.2. Voor het inpassingsplan zijn natuuronderzoeken gedaan, die hebben geleid tot de rapporten ‘Natuurtoets Herwijnen, Broekgraaf’ van 22 februari 2023 en ‘Addendum Natuurtoets radarpost’ van 16 oktober 2024, beide opgesteld door SAB. Die rapporten zijn als bijlagen bij het inpassingsplan gevoegd. De conclusie van het eerste rapport is dat wat betreft de aanwezige diersoorten voor sommige diersoorten geen vergunningplicht geldt en voor andere diersoorten geen sprake is van overtreding van de wettelijke verbodsbepalingen. Daarbij wordt zekerheidshalve geadviseerd om de werkzaamheden buiten het broedseizoen uit te voeren. In het addendum wordt wat betreft de straling geconcludeerd dat vleermuizen niet gehinderd zullen worden door de radar en in elk geval geen sprake is van het verlies van essentieel foerageergebied. Wel wordt in het addendum geadviseerd om de radar in werking te stellen buiten het broedseizoen en permanente verblijfplaatsen voor vleermuizen buiten de ICNIRP-contour te plaatsen.

25.3. Het onderzoek van Nicholls en Racey uit 2007 waar [appellant sub 1], [appellant sub 3] en de Stichting en anderen naar verwijzen, had ten doel om te onderzoeken of elektromagnetische straling kan worden gebruikt om vleermuizen uit de buurt van windturbines te houden. Dat onderzoek geeft geen antwoord op de vraag of de radar tot verlies van essentieel foerageergebied voor vleermuizen zal leiden en daarom het soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van dit inpassingsplan in de weg staat. In het deskundigenbericht is vermeld dat uit onderzoeken blijkt dat vleermuizen elektromagnetische straling kunnen waarnemen, maar geen recent onderzoek beschikbaar is waaruit blijkt dat elektromagnetische straling een significant effect op vleermuizen heeft. De Stichting en anderen hebben geen onderzoek overgelegd waaruit dat wel zou blijken. Zelfs in het geval dat de radar ertoe zou leiden dat vleermuizen het plangebied minder of niet meer zouden gebruiken om te foerageren, ziet de Afdeling geen aanleiding om verweerders niet te volgen in het standpunt dat uit het ecologisch onderzoek blijkt dat daarmee geen essentieel foerageergebied verloren zou gaan. Dat dit wel het geval zou zijn, is ook niet aangevoerd.

Ter onderbouwing van de stelling over de aanwezigheid van jaarrond beschermde nesten van roeken is een foto uit april 2025 overgelegd van de bomen waarin die nesten aanwezig zouden zijn. Verweerders hebben niet bestreden dat de bomen op de foto langs de noordzijde van het perceel van het radarstation staan, maar wel dat daarin roekennesten aanwezig zijn. Op de zitting heeft [appellant sub 1] toegelicht dat roeken eerst nestelden in bomen langs de rijksweg A15, maar dat die bomen in 2025 zijn gekapt en dat de roeken toen in het plangebied zijn gaan nestelen. Verweerders wijzen op een ecologisch logboek van 20 juni 2025, opgesteld door Ecogroen. Daarin is vermeld dat op het perceel van het radarstation drie vogelnesten zijn aangetroffen, waarvan twee in de bomen aan de noordzijde. In die twee bomen zitten één nest van een buizerd en één nest van een ekster. Bij het derde nest - in de zuidoostelijke hoek van het perceel - is geen activiteit waargenomen en dat nest wordt dus niet gebruikt.

Tijdens het veldonderzoek in februari 2023 zijn geen jaarrond beschermde nesten aangetroffen. Met de overgelegde foto uit 2025 is niet aannemelijk gemaakt dat de constatering in het ecologisch rapport dat er toen geen jaarrond beschermde nesten waren, onjuist is. Uit de toelichting van [appellant sub 1] en de reactie van verweerders op de zitting volgt dat de roeken daar pas recent zijn gaan nestelen. Het inpassingsplan is in februari 2025 vastgesteld. De Afdeling beoordeelt het besluit op basis van de feiten zoals die bekend waren of konden zijn op het moment van het nemen van het besluit. De foto van de beweerdelijke roekennesten dateert van enkele maanden na het nemen van het besluit en is dus geen feit waar verweerders op het moment van het nemen van het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan rekening mee konden houden. De Stichting en anderen hebben ook niet aannemelijk gemaakt dat in voorgaande jaren al jaarrond beschermde nesten aanwezig waren in het plangebied. Deze betogen kunnen daarom niet leiden tot vernietiging van het besluit.

Dat is nog daargelaten het antwoord op de vervolgvraag of de radar tot aantasting van die jaarrond beschermde nesten zou leiden. De enkele aanwezigheid van een jaarrond beschermd nest in de omgeving van het radarstation betekent namelijk niet noodzakelijkerwijs dat het soortenbeschermingsregime op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het inpassingsplan in de weg staat.

25.4. Gezien het voorgaande hebben verweerders zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het wettelijke soortenbeschermingsregime op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het inpassingsplan in de weg staat.

De betogen slagen in zoverre niet.

25.5. Wat betreft de mogelijke negatieve invloed op bijen merkt de Afdeling op dat bijen geen specifiek beschermde soorten zijn en daarom buiten het hiervoor besproken beoordelingskader vallen.

De Stichting en anderen, [appellant sub 1] en [appellant sub 3] hebben hun stelling dat bijen negatieve effecten ondervinden onderbouwd door te wijzen op vier rapporten uit 2009, 2011, 2012 en 2021 van diverse onderzoekers. In het deskundigenbericht is erop gewezen dat de onderzoeken zijn uitgevoerd in afgesloten ruimtes of op een te kleine schaal zijn uitgevoerd om daar statistisch verantwoorde conclusies aan te verbinden. Ook is in het deskundigenbericht vermeld dat de onderzoeken laten zien dat elektromagnetische straling effect heeft op bijen, maar dat niet wetenschappelijk kan worden vastgesteld dat sprake is van negatieve gevolgen en welke gevolgen dat zijn. De Stichting en anderen hebben in hun reactie op het STAB-verslag deze bevindingen niet weersproken. Bovendien hebben de Stichting en anderen niet inzichtelijk gemaakt dat in het plangebied of de directe omgeving ervan ook bijenkorven of bijenvolken aanwezig zijn.

Gezien het voorgaande ziet de Afdeling in wat naar voren is gebracht, geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerders bij de vaststelling van het inpassingsplan onvoldoende rekening hebben gehouden met de mogelijke effecten op bijen.

Deze betogen slagen dan ook niet.

Afstand en omvang locatie

VNG-brochure

26. Een aantal appellanten voert aan dat het radarstation niet voldoet aan de richtafstand van 1.500 m die is vermeld in de brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG-brochure) voor radarinstallaties, die in milieucategorie 6 vallen. Die 1.500 meter geldt vanwege het aspect ‘gevaar’ en volgens de VNG-brochure betreft dat alle gevaaraspecten, zoals brandgevaar en explosies. Appellanten vrezen onder andere dat het radarstation een militair doelwit zal zijn. Volgens appellanten hebben verweerders onvoldoende gemotiveerd waarom in dit geval van die richtafstand kan worden afgeweken. Zo stellen zij dat het voldoen aan de ICNIRP-richtlijnen onvoldoende reden is om af te wijken, omdat dit een te beperkte afweging is van alle aspecten die bij afwijking van de richtafstand moeten worden betrokken.

26.1. In de toelichting van het inpassingsplan is de afwijking van de richtafstand van de VNG-brochure gemotiveerd. Volgens verweerders is in dit geval een kortere afstand dan 1.500 m mogelijk, omdat gevaren voor omwonenden door brand, explosies of een gifwolk niet aan de orde zijn. Uit de verrichte onderzoeken blijkt volgens verweerders dat de straling van de radar binnen de limieten van de ICNIRP blijven en dat ook wat betreft geluid aan de richtwaarden wordt voldaan.

26.2. De Afdeling stelt vast dat verweerders voor de aan te houden afstand naar meerdere aspecten hebben gekeken en dus niet alleen naar straling zoals appellante betogen. In de VNG-brochure is een richtafstand van 1.500 m opgenomen vanwege de factor ‘gevaar’. De Afdeling volgt het standpunt van verweerders dat de VNG-brochure betrekking heeft op gevaren die kunnen worden veroorzaakt door het productieproces van het bedrijf zelf. Zulke gevaren bij bedrijven in milieucategorie 6 kunnen bestaan uit onder meer branden, explosies of gaswolken. Zulke gevaren zijn bij het radarstation niet aan de orde. De richtafstand van 1.500 m heeft geen betrekking op externe gevaren, zoals het zogenoemde ‘doelwitrisico’, en dat hebben verweerders daarom buiten beschouwing mogen laten bij het afwijken van de richtafstand in de VNG-brochure.

Deze betogen slagen niet.

Omvang locatie

27. Een aantal appellanten voert aan dat de locatie aan de Broekgraaf niet voldoet aan het door verweerders zelf opgestelde Programma van Eisen, waarin een minimale oppervlakte van 100 bij 100 m, oftewel 10.000 m2 is opgenomen voor een nieuwe locatie voor het radarstation. Appellanten wijzen erop dat de locatie aan de Broekgraaf slechts een oppervlakte van ongeveer 7.000 m2 heeft en daarmee niet voldoet aan die eis.

27.1. Weliswaar wijzen appellanten terecht erop dat op bladzijde 12 van het rapport ‘Luchtruimbewaking Nederland: invulling op alternatieve wijze’ dat als bijlage 4 bij de plantoelichting is gevoegd is vermeld dat voor het plaatsen van het radarstation een oppervlakte van 100 bij 100 m noodzakelijk is, maar de Afdeling volgt verweerders in het standpunt dat hier sprake is van een kennelijke verschrijving.

Hierbij is van belang dat bij die passage ook een voetnoot (nummer 8) is opgenomen, waarin staat: "Deze oppervlakte is noodzakelijk om te voldoen aan de ICNIRP-norm, zoals gesteld in het rapport: "Engineering Analysis Report SMART-L EWC GB, Documentnummer 026-H02039505301286_EAR_715_NLD". Dat rapport waar in voetnoot 8 naar wordt verwezen stelt niet de eis van een minimale oppervlakte van 100 bij 100 m. Dat rapport uit 2017 is opgesteld door Thales en opgenomen in bijlage 8.1 van het deskundigenbericht en daarin staat in paragraaf 2.2 het volgende: "De radartorens worden geplaatst op een afgeschermd militair terrein van een beperkte omvang van minimaal 50 bij 50 meter. De radartoren wordt ongeveer op het midden van dit terrein geplaatst."

De vereiste minimale oppervlakte is dus 50 bij 50 m en geen 100 bij 100 m. Door appellanten is niet bestreden dat het perceel aan de Broekgraaf aan die omvang voldoet. De Afdeling heeft vastgesteld dat het perceel ongeveer 100 bij 70 m is.

Deze betogen slagen niet.

Alternatieve locaties

28. Appellanten kunnen zich er niet in vinden dat het plangebied in Herwijnen is uitgekozen als plek voor het radarstation. Zij vinden dat het radarstation op een andere locatie moet komen waar deze verder van woonbebouwing en openbaar toegankelijk gebied kan worden geplaatst. Zij hebben een aantal bezwaren naar voren gebracht over het onderzoek dat is gedaan naar de alternatieve locaties. Die bezwaren worden besproken, na een korte beschrijving van de diverse onderzoeken die zijn gedaan en het standpunt van verweerders.

Plantoelichting

29. Zoals onder 2 is uiteengezet, is het plangebied al sinds 2012 bij het Ministerie van Defensie in beeld als voorkeurslocatie voor een tweede SMART-L radar. De onderzoeken naar alternatieven zijn later tijdens de planfase gedaan. Bij de beoordeling van mogelijke alternatieve locaties is iedere keer de vergelijking gemaakt met de locatie in Herwijnen. Hieronder volgt een beschrijving van de onderzoeken naar alternatieve locaties.

29.1. Aan het inpassingsplan zijn drie afzonderlijke rapporten en één samenvattend rapport waarin alle onderzochte locaties integraal zijn afgewogen, ten grondslag gelegd. Het gaat om de volgende rapporten, die als bijlagen 2 tot en met 5 zijn opgenomen bij de toelichting bij het inpassingsplan:

- "Locatieonderzoek zuidelijke SMART-L radar" van 4 februari 2020 (rapport 1);

- "Aanvullend locatieonderzoek zuidelijke SMART-L radar" van 19 november 2021 (rapport 2);

- "Luchtruimbewaking Nederland: Invulling op alternatieve wijze" van 21 januari 2022 (rapport 3);

- "Integrale beoordeling van de onderzoeken in het kader van de RCR-procedure ten behoeve van een radarstation in Herwijnen" van 12 mei 2022 (rapport 4).

29.2. Rapport 1 begint met een toelichting van de noodzaak om voor de vervanging van de radar uit Nieuw Milligen uit te wijken naar een andere locatie. Vervolgens is in het onderzoek aan de hand van zes stappen bezien of er geschikte alternatieve locaties zijn voor de locatie in Herwijnen. Primair is gekeken naar de operationele geschiktheid van een locatie. Daartoe zijn in de stappen 1 tot en met 4 locaties in kaart gebracht waar de dekkingsgraad en het radarzicht acceptabel zijn. In stap 1 is door TNO met behulp van het rekenprogramma CARPET eerst een globaal zoekgebied vastgesteld. Daarmee is berekend waar in Nederland de SMART-L radar in beginsel kan worden geplaatst, waarbij is uitgegaan van een antenne op 24 m hoogte, om op 1000 voet hoogte optimale dekking te hebben van het gewenste gebied. Daarmee kan niet direct worden geconcludeerd dat op elke locatie binnen dit globale zoekgebied een radar optimaal zicht zal hebben. In stap 2 is het globale zoekgebied daarom verfijnd door dit te beoordelen op de aanwezigheid van ruimtelijke belemmeringen waardoor de radar daar niet goed zou kunnen functioneren. Daarbij is gedacht aan rivieren, grootschalige infrastructuur, zones rond windturbines en hoogspanningsmasten, hoge gebouwen en objecten, stedelijke gebieden en aangewezen natuurgebieden. Ook is gekeken naar de afstanden tot bebouwde kommen en afzonderlijke woningen. In stap 3 zijn binnen de overgebleven gebieden denkbare locaties geselecteerd. Die locaties zijn door TNO met de rekenprogramma’s CARPET en PERSEUS in stap 4 op twee manieren doorgerekend. Met het rekenmodel CARPET is eerst beoordeeld of dekking kan worden bereikt voor het gewenste gebied, namelijk dekking van de Randstad, en daarna of er optimale dekking is van de rest van Nederland, voor zover dit niet al is afgedekt door de SMART-L radar in Wier. Het rekenprogramma PERSEUS geeft voor een locatie inzicht in de verwachte verstoringen op de radarbeelden, het eventuele verlies aan bereik en de vermindering van de detectiekans door hoge obstakels zoals windturbines in het zicht van de radar. De locaties die operationeel geschikt zijn bevonden, zijn vervolgens in stap 5 beoordeeld op andere aspecten, namelijk de afstand tot woningen en bebouwde kommen, realisatietijd, ontsluiting en ondergrond. Stap 6 bevat de conclusie van het onderzoek. Naast Herwijnen zijn drie andere locaties operationeel acceptabel bevonden. Die locaties zijn weliswaar op grotere afstanden tot woonbebouwing gelegen, maar het gaat niet om wezenlijke verschillen. Ten opzichte van de locatie in Herwijnen, die direct is gelegen aan een ontsluitingsweg, is de fysieke ligging van de andere locaties minder gunstig. Daarnaast zal met het voorbereiden van de bouw van het radarstation op die drie andere locaties meer tijd gemoeid zijn dan in Herwijnen vanwege de eigendomssituatie en planologische omstandigheden, zo staat in rapport 1.

Rapport 2 gaat ervan uit dat de radar op 34 m hoogte wordt geplaatst, in plaats van de 24 m hoogte waarvan in rapport 1 is uitgegaan. Door de radar hoger te plaatsen wordt een groter globaal zoekgebied vastgesteld. In rapport 2 is aan de hand van dezelfde stappen als in rapport 1 onderzocht of er door hogere plaatsing van de radar meer operationeel geschikte locaties zijn. Inclusief de drie mogelijke locaties uit rapport 1 zijn in totaal 16 alternatieve locaties in beeld gebracht. Vervolgens is geconcludeerd dat daar geen locatie tussen zit die wat betreft de totaal-waardering beter scoort dan de locatie in Herwijnen.

In rapport 3 is onderzocht of vier locaties die al bij het Ministerie van Defensie in eigendom zijn door aanvullende maatregelen alsnog operationeel geschikt kunnen worden gemaakt. Dat is het geval als bij die locaties aanvullende maatregelen worden getroffen. Vervolgens is bezien of deze locaties op basis van omgevingsfactoren zijn te beschouwen als reëel alternatief voor de locatie Herwijnen. Daarvoor is gekeken naar de planologische omstandigheden, aanwezige natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden en politiek en bestuurlijk draagvlak. Alleen het mobilisatiecomplex Lopik (MC Lopik) is als haalbaar alternatief beschouwd. Daarvoor moet volgens het rapport wel het bestemmingsplan worden aangepast, rekening worden gehouden met twee op korte afstand gelegen dienstwoningen en moeten drie aanwezige windturbines verdwijnen.

In rapport 4 is uitvoering gegeven aan de aanbeveling in rapport 3 om alle mogelijke alternatieve locaties uit de rapporten 1 tot en met 3 integraal af te wegen. Voor het maken van die afweging zijn eerst gesprekken gevoerd met de betrokken gemeenten. In rapport 4 is samengevat dat uit die gesprekken is gebleken dat de maatschappelijke opgaven voor windturbines op land en woningbouwplannen potentieel draagvlak compliceren. Geconcludeerd is dat binnen de betrokken gemeenten potentieel draagvlak voor een radarstation beperkt en onzeker is. De locaties zijn uiteindelijk gewaardeerd op vijf factoren, namelijk operationele geschiktheid, verwachte realisatietijd, lokale inpasbaarheid, zogenoemde ‘verdringingseffecten’, en risico’s en randvoorwaarden. Met verdringingseffecten wordt bedoeld dat de radar een radarverstoringsgebied heeft om te voorkomen dat het radarzicht te veel wordt belemmerd. Zo’n radarverstoringsgebied is een belemmering voor regionale plannen voor windmolens en hoge woningbouw en de radar verdringt daardoor in feite zulke plannen in de omgeving. De resultaten van die waardering zijn samengevat weergeven in een tabel met plussen en minnen. Bij deze tabel zit verder een algemene toelichting daarop. De conclusie van rapport 4 is dat Herwijnen voorkeurslocatie is.

Standpunt verweerders

30. Verweerders hebben toegelicht dat zij de definitieve keuze voor de locatie in Herwijnen hebben gemaakt na de afronding van rapport 4. Die keuze is gebaseerd op alle vier de rapporten. Uit de alternatievenonderzoeken komt naar voren dat geen van de mogelijke alternatieve locaties beter scoort dan de locatie in Herwijnen. Daarvoor bestaan meerdere redenen, maar het heeft er onder meer mee te maken dat sinds 2016, op grond van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening in samenhang met de Regeling algemene regels ruimtelijke ordening, een zogenoemd radarverstoringsgebied geldt voor de locatie Herwijnen. Binnen zo’n radarverstoringsgebied gelden bouwbeperkingen, zoals maximale bouwhoogten. De locatie Herwijnen heeft daarom minder dan sommige andere locaties te maken met fysieke belemmeringen, zoals hoge bebouwing die het zicht van de radar kunnen verstoren, en met verdringingseffecten. Verweerders hebben toegelicht dat verder een rol speelt dat de realisatietijd bij andere locaties zo veel langer is dat de nationale veiligheid in het geding komt. Dat Herwijnen op het uitgangspunt realisatietijd veelal beter scoort, komt onder andere doordat het plangebied al in eigendom is van het Ministerie van Defensie en door de goede lokale inpasbaarheid. Verweerders hebben op dit punt zowel in de stukken als op de zitting benadrukt dat vanwege de gewijzigde veiligheidssituatie het urgent is dat met het nieuwe radarstation een adequate luchtruimbewaking wordt bereikt.

Toetsingskader

31. De Afdeling stelt voorop dat het niet aan haar is om te bepalen wat de beste locatie voor het radarstation is. Die keuze is aan verweerders. Verweerders moeten bij de vaststelling van het inpassingsplan een afweging maken van alle betrokken belangen, waaronder het belang van de nationale veiligheid en de belangen van de bewoners van Herwijnen. Daarbij hebben zij beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieve locaties moeten in die afweging worden meegenomen.

Tijdspad alternatievenonderzoek

32. Appellanten betogen dat de alternatievenonderzoeken pas zijn gedaan, nadat in het coördinatiebesluit daterend uit 2019 al was besloten dat het radarstation in Herwijnen komt. Daarmee stond de keuze voor de locatie in Herwijnen op voorhand al vast.

32.1. De Afdeling stelt voorop dat het coördinatiebesluit uit 2019 niet ter beoordeling voorligt, aangezien daartegen geen beroep kan worden ingesteld. In wat appellanten op dit punt aanvoeren, ziet de Afdeling geen reden voor het oordeel dat het alternatievenonderzoek voor het inpassingsplan onzorgvuldig zou zijn verlopen. Zoals onder 2 is overwogen, was het plangebied al sinds 2012 in beeld als mogelijke locatie voor een nieuw radarstation. Dat in het coördinatiebesluit de voorkeur voor Herwijnen is uitgesproken en dat de onderzoeken naar mogelijke alternatieve locaties daarna zijn gedaan, brengt op zichzelf niet mee dat het inpassingsplan gebrekkig is. Het is verder niet ongebruikelijk dat in een alternatievenonderzoek met een voorkeurslocatie of voorkeursvariant wordt gewerkt. De Afdeling moet het inpassingsplan beoordelen en daarbij is van belang dat bij het besluit tot de vaststelling van het plan de alternatieven ook zijn afgewogen.

De betogen slagen niet.

Nieuw Milligen

33. Appellanten betogen dat geen noodzaak bestaat om vanuit de locatie in Nieuw Milligen uit te wijken naar een andere locatie. Daartoe voeren zij aan dat de verouderde Medium Power Radar (MPR) daar inmiddels is vervangen door een mobiele radar. Daarmee is volgens hen voorzien in voldoende dekking. Zo nodig kan de radar volgens [appellanten sub 8] ook hoger worden geplaatst. Appellanten voeren aan dat de werkelijke reden voor de verplaatsing te maken heeft met opgaven vanuit de energietransitie en is gelegen in commerciële belangen. Daarbij wijzen zij op de procedure voor windturbines in Flevoland en op woningbouwplannen. Niet valt in te zien dat verweerders daaraan een groter gewicht mochten toekennen. [appellant sub 6] voert aan dat, anders dan door verweerders wordt beweerd, de windparken in Flevoland het beeld van de radar niet te veel verstoren. Appellanten hebben ambtelijke e-mailberichten overgelegd, waaruit volgens hen blijkt dat de locatie in Nieuw Milligen wel degelijk operationeel gezien geschikt is en voor verweerders een optie is waarop kan worden teruggevallen.

33.1. In de stukken en op de zitting hebben verweerders uiteengezet dat de locatie in Nieuw Milligen niet geschikt is om het Nederlandse luchtruim voldoende te kunnen verdedigen tegen moderne dreigingen. De eerste reden daarvoor is dat in Nieuw Milligen het zicht van de radar op lage hoogte zowel naar het oosten als westen wordt belemmerd door hogere terreindelen. Dit komt doordat deze locatie op de Veluwe in een soort kom ligt en de Utrechtse Heuvelrug zich op korte afstand bevindt. De tweede reden is dat de locatie in Nieuw Milligen te ver naar het noordoosten ligt. Daardoor zijn de Randstad en Zuid-Nederland onvoldoende gedekt. Beide problemen zijn in het memorandum van TNO van 11 december 2012 al gesignaleerd. Volgens verweerders blijkt uit dat memorandum ook dat het verhogen van de radar geen oplossing biedt, omdat de hoogte die dan nodig is om het zicht te verbeteren andere radarprestaties onacceptabel vermindert. In de brief van de staatssecretaris van 3 juni 2022 aan de Tweede Kamer is in aanvulling op het voorgaande benoemd dat het zicht van de radar in Nieuw Milligen op korte termijn ook wordt geblokkeerd door de grote windparken in Flevoland. Verweerders hebben daarover op de zitting toegelicht dat parallel aan de procedure voor dit inpassingsplan ook een procedure liep over de komst van grote windparken in Flevoland. Vanwege de twee hiervoor genoemde redenen hebben verweerders uiteindelijk de keuze gemaakt om Nieuw Milligen te laten vallen als mogelijke locatie voor een radarstation. Het Ministerie van Defensie heeft daarop de benodigde verklaringen van geen bedenkingen afgegeven, waarna kon worden doorgegaan met de realisatie van die windparken.

33.2. De Afdeling is van oordeel dat verweerders de noodzaak om van Nieuw Milligen uit te wijken naar een andere locatie deugdelijk hebben onderbouwd. Door verweerders is navolgbaar uiteengezet dat de operationele geschiktheid van die locatie, ook als geen rekening wordt gehouden met de windparken in Flevoland, onvoldoende is. Daarbij hebben verweerders ook overtuigend onderbouwd dat hogere plaatsing van de radar andere radarprestaties onacceptabel vermindert. Uit het memorandum volgt namelijk dat de radar ten minste op 60 m hoogte zou moeten worden geplaatst om over de Veluwe te kunnen zien, maar dat dit tegelijkertijd ervoor zorgt dat de lage hoogtedekking waarin de radar moet voorzien beperkter wordt. Dat er op dit moment als tijdelijke oplossing een mobiele radar op die locatie staat, betekent verder niet dat Nieuw Milligen als permanente locatie voor de SMART-L radar geschikt is. In de ambtelijke e-mailberichten die appellanten hebben overgelegd ziet de Afdeling ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de onderbouwing van verweerders niet klopt. De e-mailberichten die over alternatieve locaties gaan, dateren uit de periode 2014 - 2020 en het merendeel dateert dus van vóór rapport 1. Uit de e-mailberichten komt weliswaar naar voren dat in die periode Nieuw Milligen nog niet volledig was uitgesloten als locatie voor het radarstation, maar tegelijkertijd is in die e-mailberichten consequent beschreven dat vanuit het perspectief van de operationele geschiktheid de locatie ongeschikt is.

De betogen slagen niet.

Gebreken in het alternatievenonderzoek

34. Volgens appellanten kunnen de alternatievenonderzoeken niet als onderbouwing voor het inpassingsplan dienen, omdat daaraan verschillende gebreken kleven.

Appellanten betogen dat de afstand tot woonbebouwing en openbaar toegankelijk gebied en de grootte van het bouwterrein ten onrechte niet als aspecten zijn betrokken in de alternatievenafweging. Dit is volgens appellanten zo, omdat de gezondheidsrisico’s als gevolg van elektromagnetische straling afnemen naarmate die afstanden groter zijn. Zij hebben een eigen analyse gemaakt waaruit blijkt dat als deze aspecten wel zouden zijn meegewogen ten minste 12 andere locaties beter scoren dan Herwijnen. Appellanten voeren verder aan dat te veel gewicht is toegekend aan de aanwezigheid van een goede ontsluitingsweg, terwijl uit oogpunt van gezondheid een minder goed bereikbare locatie ver weg van bewoond gebied juist voorkeur zou moeten hebben.

Appellanten betogen verder dat bij de locatiekeuze onvoldoende rekening is gehouden met de milieugevolgen en de gevolgen voor de natuur door de radar. Ook is in de gemaakte afweging te veel gewicht toegekend aan de omstandigheid dat het plangebied al in eigendom is bij verweerders.

Verder voeren appellanten aan dat later nog beoordelingscriteria zijn toegevoegd of gewijzigd. Daartoe voeren zij aan dat in rapport 4 bij de beoordeling is meegewogen dat sommige locaties te maken hebben met verdringingseffecten. Ook is de gemaakte afweging over de locatie MC Lopik volgens hen niet juist. Die locatie maakte ten onrechte geen deel uit van de beoordeling in de rapporten 1 en 2. Verder wijzen zij erop dat in rapport 3 MC Lopik nog positief scoort, terwijl deze locatie in rapport 4 afvalt door de geplande komst van windturbines.

Appellanten betogen dat wat in de alternatievenonderzoeken staat over de operationele geschiktheid van de locatie in Herwijnen niet klopt. Uit ambtelijke e-mailberichten zou volgens hen blijken dat de locatie in Herwijnen niet in het ideale zoekgebied ligt. Daaruit blijkt verder dat op de locatie in Herwijnen de verstoring van het radarbeeld door de koeltoren van de Amercentrale Geertruidenberg groter is dan in de alternatievenonderzoeken wordt voorgesteld. Appellanten wijzen er in dit verband ook op dat de omgeving Herwijnen niet windparkvrij is, aangezien windpark Deil op relatief korte afstand ligt.

Appellanten voeren aan dat bij verweerders een locatie in Den Helder in beeld is voor een derde radarstation. Dat is ten onrechte niet betrokken in het onderzoek naar alternatieven. Zij voeren daarnaast aan dat op zes locaties in Nederland verouderde MASS-radars eerder vervangen kunnen worden. Beide opties zorgen volgens hen voor aanvullende en betere dekking van het Nederlandse luchtruim en dan is ook de ligging van de locatie in Herwijnen, aan de zuidwestkant van Nederland, minder van belang.

Verder betoogt [appellant sub 6] dat de mogelijkheid voor het plaatsen van een radar op schepen onvoldoende is betrokken in de alternatievenonderzoeken en voeren [appellanten sub 8] aan dat de tweede SMART-L radar geplaatst moet worden in een natuurgebied ver van bewoond gebied.

34.1. Gelet op de beleidsruimte die verweerders hebben op dit punt, mogen zij in beginsel de uitgangspunten en doorslaggevende criteria bepalen die zij gebruiken voor het afwegen van alternatieven. Dit betekent dat de uitgangspunten en criteria die verweerders gebruiken kunnen afwijken van de wensen van appellanten.

De Afdeling ziet geen reden voor het oordeel dat verweerders de door appellanten genoemde aspecten bij de alternatievenafweging niet buiten beschouwing hebben kunnen laten. Verweerders hebben naar het oordeel van de Afdeling helder uitgelegd dat de afstanden vanaf het radarstation tot woonbebouwing en openbaar toegankelijke wegen niet als vergelijkingscriteria zijn opgenomen, omdat bij de keuze voor een locatie voor het radarstation als randvoorwaarde geldt dat de stralingsbelasting te allen tijde aan de ICNIRP-blootstellingslimieten moet voldoen. Dat zijn dus criteria waaraan alle locaties moeten voldoen en daarmee niet onderscheidend. Dat geldt ook voor de minimale grootte van het bouwterrein. Aangezien in de eigen analyse van appellanten voormelde aspecten wel zijn meegewogen, waardoor die logischerwijze tot een heel andere uitkomst komt, ziet de Afdeling in die analyse geen aanknopingspunten voor de conclusie dat verweerders om die reden de alternatievenonderzoeken niet aan het inpassingsplan ten grondslag hebben kunnen leggen. Ook valt niet in te zien waarom verweerders de aanwezigheid van een ontsluitingsweg niet hadden mogen laten meewegen, aangezien het radarstation bereikbaar moet zijn voor militair personeel. De Afdeling is al eerder in de uitspraak afzonderlijk ingegaan op de betogen van appellanten over straling en de ICNIRP-blootstellingslimieten.

De betogen slagen niet.

34.2. De Afdeling stelt vast dat binnen de door verweerders gehanteerde criteria oog is geweest voor aspecten die te maken hebben met de gevolgen voor het milieu en de natuur. Bij de rapporten 1 en 2 is bij het verfijnen van het globale zoekgebied rekening gehouden met de ligging van natuurgebieden. Daarnaast is in rapport 4 binnen de factor risico’s de geluidsproductie van de SMART-L radar beschouwd. Appellanten hebben niet onderbouwd waarom die aspecten op deze manier onvoldoende in de alternatievenonderzoeken zijn betrokken.

De Afdeling volgt appellanten niet in hun betoog dat verweerders in de alternatievenafweging niet hebben kunnen betrekken dat het plangebied al eigendom is van het Ministerie van Defensie. Hierbij is van belang dat de eigendomssituatie van een locatie direct van invloed is op de realisatietijd van de radar. Bij de locatie in Herwijnen hoeft de grond namelijk niet meer te worden aangekocht van de eigenaar, wat kan uitmonden in een onteigeningsprocedure die mogelijk enkele jaren in beslag kan nemen. Dit in aanmerking genomen samen met de door verweerders toegelichte urgentie om op korte termijn te voorzien in adequate bescherming van het Nederlandse luchtruim vanwege de gewijzigde veiligheidssituatie, hebben verweerders in rapport 4 de eigendomssituatie kunnen betrekken in hun afweging.

De betogen slagen niet.

34.3. Wat betreft het betoog dat later beoordelingscriteria zijn toegevoegd in het alternatievenonderzoek, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat in rapport 4 mogelijke locaties niet mochten worden beoordeeld op de aanwezigheid van verdringingseffecten. Dat dit in de rapporten 1 tot en met 3 nog geen criterium was, betekent niet dat het onderzoek naar alternatieven daarom gebrekkig is. Van belang is of de motivering van de selectie van locaties in de onderzoeken naar alternatieve locaties voldoende inzichtelijk en navolgbaar is. Naar het oordeel van de Afdeling is dat het geval. Daarbij betrekt de Afdeling dat verweerders hebben toegelicht dat het onderzoek naar alternatieve locaties een proces is geweest waarbij soms uitgangspunten bewust zijn losgelaten of aangepast. De rapporten 1 tot en met 4 staan ook niet op zichzelf, maar vormen gezamenlijk de onderbouwing voor de locatiekeuze. In rapport 4 zijn alle onderzochte locaties nogmaals integraal afgewogen waarbij ook is gereflecteerd op het bestuurlijk draagvlak in de betrokken gemeenten. Dat voortschrijdend inzicht leidt tot aanpassing van de onderzoeken betekent niet dat die onderzoeken gebrekkig zijn. Dat de realisatie van het radarstation verdringingseffecten heeft, is niet bestreden. Gezien de ruimtelijke impact daarvan valt niet in te zien waarom verweerders dat criterium niet alsnog hebben kunnen gebruiken in rapport 4.

De betogen slagen niet.

34.4. De Afdeling is van oordeel dat in rapport 4 de score van de locatie MC Lopik deugdelijk is toegelicht. In rapport 3 is geconcludeerd dat van de vier onderzochte locaties alleen MC Lopik is te beschouwen als haalbaar alternatief. Uit rapport 3 volgt verder dat, om die locatie als operationeel acceptabel te beschouwen, meerdere aanvullende maatregelen moeten worden getroffen, waaronder het verwijderen van drie windturbines. Daarmee is ook verklaarbaar dat die locatie in de rapporten 1 en 2 binnen stap 2 is afgevallen. Uit rapport 4 komt naar voren dat MC Lopik geen geschikte alternatieve locatie is, omdat de gemeente de windturbines wil behouden en in de nabijheid van de locatie al bouwplannen bestaan. Gelet hierop is de locatie MC Lopik voldoende betrokken bij het onderzoek naar alternatieven.

De betogen slagen niet.

34.5. De overlegde e-mailberichten geven geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de alternatievenonderzoeken. De Afdeling is van oordeel dat in de rapporten 1 en 2 op een navolgbare manier aan de hand van vier stappen inzichtelijk is gemaakt dat de locatie Herwijnen operationeel geschikt is. Dat in een vroeg stadium op ambtelijk niveau al overleg heeft plaatsgevonden over onder meer het globale zoekgebied en fysieke belemmeringen die het radarbeeld mogelijk kunnen verstoren, betekent niet dat daarom aan de conclusies van de alternatievenonderzoeken moet worden getwijfeld. Bij dit oordeel betrekt de Afdeling dat die onderzoeken er blijk van geven dat op de locatie in Herwijnen sprake zal zijn van enige schaduwwerking vanwege de koeltoren van de Amercentrale Geertruidenberg. Uit de doorberekening van de locatie Herwijnen met programma PERSEUS blijkt dat Herwijnen een operationeel acceptabele locatie is voor de vestiging van het radarstation en dat fysieke belemmeringen, zoals de koeltoren of windturbines, het zicht van de radar niet onaanvaardbaar verstoren.

De betogen slagen niet.

34.6. In wat appellanten aanvoeren over een derde radarstation in Den Helder en de mogelijkheid om zes MASS radars eerder te vervangen, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het alternatievenonderzoek onzorgvuldig is geweest. De Afdeling stelt vast dat in de vier alternatievenrapporten geen melding wordt gemaakt van een derde radarstation in Den Helder. Wel blijkt uit rapport 3 en hebben verweerders op de zitting ook toegelicht dat in Den Helder marinefregatten liggen met een SMART-L radar, waarbij het gaat om radarsystemen die operationeel op zee worden gebruikt. De Afdeling volgt het standpunt van verweerders dat door de noordelijke ligging een derde radarstation in Den Helder veel overlap zou hebben met de radardekking van het radarstation in Wier en in zoverre dit geen alternatief is voor een zuidelijker gelegen radarstation in Herwijnen. Daarnaast is zowel in de alternatievenonderzoeken als op de zitting door verweerders voldoende gemotiveerd dat met MASS-radars of Groundmaster 400-radars niet dezelfde dekking en detectie van objecten kan worden bereikt als met een SMART-L radar op de locatie Herwijnen en daarom geen alternatieven zijn waar verweerders voor hadden moeten kiezen.

De betogen slagen niet.

34.7. Wat betreft het plaatsen van een radar op schepen, waar [appellant sub 6] voorstander van is, overweegt de Afdeling dat die optie in rapport 3 is afgewogen. Zoals hiervoor is opgemerkt, zijn een aantal marinefregatten uitgerust met een vergelijkbare SMART-L radar. Maar daarmee kan volgens verweerders niet worden voorzien in voldoende radardekking in het oosten en zuiden van Nederland, omdat deze schepen alleen kunnen liggen op een locatie aan de kust en de hoogte van de radar op die fregatten relatief laag is. De Afdeling is van oordeel dat verweerders hiermee deugdelijk hebben onderbouwd waarom zij niet voor dit alternatief hebben gekozen.

Het betoog slaagt niet.

34.8. De optie om het radarstation in een Natura 2000-gebied te bouwen, is meegenomen in de rapporten 1 en 2. Daarin is onder andere vermeld dat Natura 2000-gebieden in de buurt van Herwijnen, zoals "Biesbosch" en "Loevestein, Pompveld & Kornsche Boezem", mede zijn afgevallen omdat die te dicht bij hoge obstakels zoals windturbines, hoogspanningsmasten, silo’s en de koeltoren van de Amercentrale liggen. Ook hebben verweerders het natuurbelang dat is gemoeid met het onverstoord laten van deze beschermde Natura 2000-gebied, kunnen meewegen. Mede gezien het feit dat [appellanten sub 8] geen concrete locatie in een Natura 2000-gebied hebben genoemd die geschikter zou zijn dan de locatie in Herwijnen, ziet de Afdeling geen reden voor het oordeel dat verweerders hadden moeten kiezen voor een locatie in een Natura 2000-gebied.

Het betoog slaagt niet.

35. Gezien het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders in redelijkheid aan het plangebied als locatie voor het radarstation hebben kunnen vasthouden. Voorafgaand aan de vaststelling van het inpassingsplan is onderzoek is gedaan naar alternatieve locaties voor het radarstation. De Afdeling is van oordeel dat in de rapporten de onderbouwing voor Herwijnen als voorkeurslocatie en waarom andere locaties zijn afgevallen navolgbaar is uitgelegd. De Afdeling ziet geen reden om die onderbouwing gebrekkig te achten.

De betogen slagen niet.

Overige beroepsgronden

Cultuurhistorische waarden

36. [appellanten sub 8] voeren aan dat het radarstation een lelijk bouwwerk is, dat leidt tot een aantasting van het landschap.

36.1. In de plantoelichting is onderbouwd waarom het radarstation niet tot onevenredige aantasting van het landschap leidt. Ook wordt in de plantoelichting vermeld dat zowel de commissie Dorp Stad & Land als de Rijksbouwmeester een positief advies hebben gegeven. [appellanten sub 8] hebben niet nader onderbouwd in welk opzicht de motivering van verweerders of de uitgebrachte adviezen niet zouden kloppen. Daarom ziet de Afdeling geen reden voor het oordeel dat het inpassingsplan tot een onevenredige aantasting van het landschap leidt.

Dit betoog slaagt niet.

Waardedaling woningen

37. [appellanten sub 8] betogen dat de komst van het radarstation zal leiden tot waardedaling van hun woning, waarvoor zij moeten worden gecompenseerd.

37.1. Wat de eventueel nadelige invloed van het inpassingsplan op de waarde van de woning van [appellanten sub 8] betreft, bestaat geen aanleiding voor de verwachting dat die waardevermindering zo groot zal zijn dat verweerders bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht hadden moeten toekennen dan zij hebben gedaan. Wat betreft de verzochte compensatie, wijst de Afdeling erop dat voor een eventuele tegemoetkoming in planschade een afzonderlijke procedure kan worden gevolgd, met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden. Dit kan verder in deze procedure niet aan de orde worden gesteld.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie en proceskosten

38. Na de voorgaande bespreking van alle onderwerpen is de conclusie dat de beroepen van wijlen [appellant sub 4] en van de raad en het college van West Betuwe geheel niet-ontvankelijk zijn. Het beroep van [appellant sub 6] en anderen is deels niet-ontvankelijk, namelijk voor zover dat is ingesteld door De Gelderse Onderzoeksgroep en een groep zwemmers.

Het beroep van [appellant sub 6] is voor het overige ongegrond. Het beroep van [appellanten sub 7] is ook ongegrond.

Gelet op wat onder 20.4 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan is genomen in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro. De beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 3], de Stichting en anderen, [appellanten sub 8], en [appellanten sub 9] zijn daarom gegrond en het besluit moet worden vernietigd, voor zover de ICNIRP-contour niet is vastgelegd in het inpassingsplan.

Volledigheidshalve merkt de Afdeling op dat als in deze uitspraak is geoordeeld dat een beroepsgrond niet slaagt, de Afdeling zich niet heeft uitgesproken over de vraag of het zogeheten relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan in de weg zou hebben gestaan.

39. Aangezien naast het gebrek dat onder 20.4 is geconstateerd geen andere gebreken aan het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan kleven, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb op de hierna te melden wijze zelf in de zaak te voorzien. De Afdeling zal het inpassingsplan zo aanpassen dat daarin is geborgd dat de radar voldoet aan de ICNIRP-contour. Daarbij zal de Afdeling bepalen dat deze uitspraak, voor het deel van het besluit van verweerders dat wordt vernietigd, in de plaats treedt van het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan.

De Afdeling ziet aanleiding om verweerders op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening.

40. Wat betreft de beroepen van wijlen [appellant sub 4], de raad en het college, [appellant sub 6] en [appellanten sub 7] hoeven verweerders geen proceskosten te vergoeden. Voor de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 3] hoeven verweerders geen proceskosten te vergoeden, omdat zij geen kosten hebben gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.

Verweerders moeten wel de proceskosten van de Stichting en anderen, [appellanten sub 8] en [appellanten sub 9] vergoeden. [appellanten sub 8] hebben onder andere verzocht om vergoeding van de kosten van professionele rechtsbijstand, maar niet gebleken is dat voor vergoeding in aanmerking komende kosten in dit geval ook zijn gemaakt. Zowel het beroepschrift als de reactie op het deskundigenbericht zijn niet door een rechtsbijstandverlener opgesteld en ingediend en op de zittingen is ook geen rechtsbijstandverlener namens of met hen verschenen.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk van:

a. wijlen [appellant sub 4];

b. de raad van de gemeente West Betuwe en het college van burgemeester en wethouders van West Betuwe;

c. [appellant sub 6] en anderen, voor zover het is ingesteld door De Gelderse Onderzoeksgroep en een groep zwemmers;

II. verklaart het beroep ongegrond van:

a. [appellant sub 6] voor het overige;

b. [appellant sub 7A] en [appellant sub 7B];

III. verklaart het beroep gegrond van:

a. [appellant sub 1];

b. [appellant sub 3];

c. Stichting Niet Nog een Radar in Herwijnen en anderen;

d. [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B];

e. [appellant sub 9A] en [appellant sub 9B];

IV. vernietigt het besluit van de minister van Defensie en de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening van 20 februari 2025 tot vaststelling van het inpassingsplan "Radar Herwijnen", voor zover de ICNIRP-contour niet is vastgelegd in het inpassingsplan;

V. bepaalt dat:

a. in artikel 3.1, onder a, van de planregels de puntkomma wordt vervangen door: ", voor zover daarbij wordt voldaan aan de ICNIRP-contour zoals opgenomen in bijlage 2 bij de regels;";

b. een afbeelding van de ICNIRP-contour zoals weergegeven in de bij deze uitspraak behorende bijlage wordt opgenomen als bijlage 2 bij de planregels;

VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 20 februari 2025, voor zover dat is vernietigd;

VII. draagt de minister van Defensie en de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen V.a en V.b worden verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening;

VIII. veroordeelt de minister van Defensie en de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening ieder voor de helft tot vergoeding van:

a. bij Stichting Niet Nog een Radar in Herwijnen en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.269,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de ministers aan hun betalingsverplichting hebben voldaan;

b. bij [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 47,05, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de ministers aan hun betalingsverplichting hebben voldaan;

c. bij [appellant sub 9A] en [appellant sub 9B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.401,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de ministers aan hun betalingsverplichting hebben voldaan;

IX. gelast dat de minister van Defensie en de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening ieder voor de helft aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:

a. € 194,00 voor [appellant sub 1];

b. € 194,00 voor [appellant sub 3];

c. € 385,00 voor Stichting Niet Nog een Radar in Herwijnen en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de ministers aan hun betalingsverplichting hebben voldaan;

d. € 194,00 voor [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de ministers aan hun betalingsverplichting hebben voldaan;

e. € 194,00 voor [appellant sub 9A] en [appellant sub 9B], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de ministers aan hun betalingsverplichting hebben voldaan.

Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, griffier.

w.g. Van Altena

voorzitter

w.g. Vreugdenhil

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2026

571-1070-1133

BIJLAGE

Bijlage 2 bij de regels: ICNIRP-contour