202302062/1/R1.
Datum uitspraak: 23 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd in Heerde,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Heerde,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 7 juli 2020 heeft het college aan [appellante] onder andere een last onder dwangsom opgelegd in verband met een overtreding van de artikelen 38 en 42 van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk).
Bij besluit van 16 december 2020 heeft het college onder andere besloten tot invordering van de volgens het college in verband met de hiervoor genoemde overtreding door [appellante] verbeurde dwangsommen van in totaal € 10.000,00.
Bij besluit van 20 mei 2021 heeft het college de door [appellante] tegen de besluiten van 7 juli 2020 en 16 december 2020 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en die besluiten in stand gelaten.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 april 2026, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. S. van Gent, advocaat in Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door mr. K. de Kok, zijn verschenen.
Op grond van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de Afdeling het onderzoek op de zitting geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen om nadere stukken in te dienen.
Het college en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten en heeft de Afdeling het onderzoek op grond van artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb gesloten.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 20 mei 2021 is het recht zoals dat gold op het moment van het nemen van dat besluit bepalend.
Inleiding
2. [appellante] heeft een perceel aan de Eeuwlandseweg in Heerde in gebruik voor onder andere de opslag van trailers, bouw- en sloopmachines, bouwketen, opslagcontainers en zeef- en breekinstallaties. Het perceel is voorzien van een tijdelijke verharding. Bij het aanleggen van deze verharding is grond weggenomen. Deze grond is verwerkt in een grondwal ten oosten van het perceel van [appellante]. Naast deze grondwal liggen verschillende partijen grond.
3. Op 23 januari 2020 heeft een toezichthouder van de Omgevingsdienst Noord-Veluwe (Omgevingsdienst) een controle verricht bij het bedrijf van [appellante] aan de Eeuwlandseweg in Heerde. Bij deze controle is volgens een brief van de Omgevingsdienst van 20 februari 2020 onder andere geconstateerd dat op deze locatie een geluidswal is aangelegd en verschillende partijen grond hier tegenaan liggen, zonder dat hiervoor een melding Bbk is ingediend bij het meldpunt bodemkwaliteit. Daarna zijn nog (her)controles uitgevoerd, onder andere op 21 april 2020 en 26 mei 2020. Bij deze controles is door een toezichthouder van de Omgevingsdienst dezelfde constatering gedaan.
Bij brief van 16 juni 2020 heeft het college aan [appellante] vanwege onder andere de hiervoor genoemde constatering een vooraankondiging last onder dwangsom gestuurd en [appellante] in de gelegenheid gesteld om binnen zeven dagen haar zienswijze hierover naar voren te brengen. [appellante] heeft hierop niet gereageerd.
De besluiten
4. Bij besluit van 7 juli 2020 heeft het college aan [appellante] bericht dat de volgens dit besluit aangelegde geluidswal en de verschillende partijen grond die hier tegenaan liggen, zijn toegepast in strijd met de artikelen 38 en 42 van het Bbk. Het college heeft daarom [appellante], onder oplegging van een dwangsom van € 1.000,00 per week (of gedeelte van een week) met een maximumbedrag van € 10.000,00, opgedragen om binnen twee weken na de dag van inwerkingtreding van het besluit van 7 juli 2020 de overtreding ongedaan te maken en ervoor zorg te dragen dat de overtreding in de toekomst niet nogmaals plaatsvindt.
5. Bij besluit van 16 december 2020 heeft het college aan [appellante] bericht dat uit meerdere controles is gebleken dat zij onder andere niet of niet tijdig heeft voldaan aan onder andere de hiervoor opgelegde last onder dwangsom en dat zij daarom van rechtswege dwangsommen heeft verbeurd van in totaal € 10.000,00 vanwege geconstateerde overtredingen op grond van het Bbk. In dit besluit heeft het college daarom besloten over te gaan tot invordering van die dwangsommen.
6. Bij besluit van 20 mei 2021 heeft het college, in overeenstemming met de adviezen van de commissie bezwaarschriften van de gemeente Heerde van 29 maart 2021, de bezwaren van [appellante] gericht tegen de hiervoor genoemde besluiten van 7 juli 2020 en 16 december 2020, ongegrond verklaard en die besluiten in stand gelaten. [appellante] is het niet eens met dit besluit en heeft hiertegen beroep ingesteld.
Relevante wettelijke bepalingen
7. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De beoordeling van het beroep
Verjaring rechtsvordering dwangsommen
8. [appellante] betoogt dat de volgens het college verbeurde dwangsommen vanwege verjaring niet meer kunnen worden ingevorderd.
8.1. In artikel 5:35, eerste lid, van Awb is bepaald dat de rechtsvordering tot betaling van een verbeurde dwangsom verjaart door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd.
Het tweede lid van het hiervoor genoemde artikel luidt:
"Indien op de dag waarop de rechtsvordering verjaart, bezwaar, beroep of hoger beroep openstaat of aanhangig is tegen de last onder dwangsom, wordt de verjaringstermijn verlengd tot onherroepelijk op het bezwaar, beroep of hoger beroep is beslist."
8.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is artikel 5:35, tweede lid, van de Awb per 1 april 2021 met onmiddellijke ingang in werking getreden (zie onder 10.4 van de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:322). Dat betekent dat de verjaringstermijn van rechtswege is verlengd als de oorspronkelijke verjaringstermijn van een jaar op 1 april 2021 nog niet was verstreken.
De begunstigingstermijn in het besluit van 7 juli 2020 eindigde op 21 juli 2020. Dat betekent dat de verjaringstermijn van eventuele in verband daarmee verbeurde dwangsommen op zijn vroegst kon zijn verstreken op 21 juli 2021. Aangezien artikel 5:35, tweede lid, van de Awb op dat moment al in werking was getreden en op dat moment beroep aanhangig was tegen de last onder dwangsom, kan van verjaring van de rechtsvordering tot betaling van de verbeurde dwangsom in dit geval geen sprake zijn.
Het betoog slaagt niet.
Is er sprake van een overtreding op grond van het Bbk?
9. [appellante] betoogt dat voor de aanleg van de grondwal geen melding op grond artikel 42 van het Bbk vereist was. Zij voert daartoe onder meer aan dat de grondwal geen geluidswal is in de zin van artikel 35, aanhef en onder a, van het Bbk. De grondwal is volgens haar een vorm van tijdelijke opslag van grond. Zij wijst in dit verband op een brief van het college van 6 oktober 2020. Daarin heeft het college de grondwal als niet-functioneel aanmerkt. Volgens [appellante] heeft het college in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel gehandeld door de grondwal naderhand in het besluit van 20 mei 2021 als geluidswal aan te merken. Daarnaast bestaat de grondwal uit grond die tijdelijk is verplaatst en in de toekomst weer op de oude locatie wordt teruggelegd. Volgens [appellante] was er ook daarom geen melding vereist. Zij wijst in dit verband op het bepaalde in artikel 36, derde lid, van het Bbk.
9.1. Het college stelt dat de grondwal een geluidswal is en dat de geluidswal een vorm van toepassing van grond in een bouw- en wegconstructie is als bedoeld in artikel 35, aanhef en onder a, van het Bbk. Het college verwijst in dit verband naar de nota van toelichting bij het Bbk (Stb. 2007, 469). Volgens het college is niet van belang of de grondwal in planologisch opzicht een geluidswal is. Daarom acht het zijn brief van 6 oktober 2020 niet van belang. Verder is artikel 36, derde lid, van het Bbk volgens het college niet van toepassing, omdat de opslag langer dan zes maanden heeft geduurd. Het college verwijst op dit punt naar paragraaf 4.3.4 van de nota van toelichting bij het Bbk.
9.2. Ingevolge artikel 35, aanhef en onder a, van het Bbk is hoofdstuk 4 van dat besluit van toepassing op de toepassing van grond of baggerspecie in bouw- en weg constructies, waaronder mede worden begrepen wegen, spoorwegen en geluidswallen.
Ingevolge artikel 38, eerste lid, van het Bbk, laat degene die voornemens is grond of baggerspecie toe te passen overeenkomstig de bij regeling van Onze Ministers bepaalde methoden door een persoon of instelling die daartoe beschikt over een erkenning de kwaliteit van de grond of baggerspecie vaststellen, met inbegrip van de emissiewaarden voor zover vereist op grond van artikel 63.
Ingevolge artikel 42, eerste lid, meldt degene die voornemens is grond of baggerspecie toe te passen als bedoeld in artikel 35, onderdeel a tot en met i, met uitzondering van onderdeel f, dat voornemen ten minste vijf werkdagen van tevoren aan Onze Minister.
9.3. De Afdeling stelt vast dat aan het besluit van 7 juli 2020 en ook het besluit op bezwaar van 20 mei 2021 ten grondslag is gelegd dat [appellante] in strijd met artikel 38, eerste lid, van het Bbk niet vooraf de kwaliteit van de toegepaste grond heeft laten vaststellen en niet heeft voldaan aan de meldplicht in artikel 42, eerste lid, van het Bbk. Of sprake is van een overtreding van deze artikelen, hangt, gelet op de aanhef van artikel 35 van het Bbk, af van het antwoord op de vraag of sprake is van een handeling als bedoeld in onderdeel a tot en met i van artikel 35. Uit de betrokken besluitvorming volgt dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een toepassing van grond in een bouw- of wegconstructie als bedoeld in artikel 35, aanhef en onder a, van het Bbk, omdat de grondwal volgens het college een geluidswal is.
9.4. De Afdeling stelt vast dat de betrokken grondwal is gesitueerd direct aan de oostzijde van een deel van het bedrijfsterrein van [appellante]. Verder ligt de grondwal op ongeveer 50 meter ten westen van de Zwolseweg. Tussen de grondwal en de Zwolseweg ligt alleen een weiland zonder (woon-)bebouwing. Ten oosten van de Zwolseweg, tegenover het bedrijfsterrein van [appellante], staan twee woningen. De Afdeling constateert dat de grondwal ter hoogte van die woningen niet doorloopt. Verder is op relatief grote afstand (vanaf ongeveer 250 m) woonbebouwing van het buurtschap Hoorn. Voor zover het college heeft gesteld dat sprake is van een geluidswal en daarom sprake is van een toepassing van grond in een bouw- en wegconstructie, is de Afdeling gelet op de hiervoor genoemde feiten hiervan niet overtuigd. Het enkele feit dat het college heeft aangenomen dat de grondwal functioneert als geluidswal en daarom sprake is van de toepassing van grond in een bouw of wegconstructie, is onvoldoende voor de conclusie dat de betrokken grondwal een bouw- of wegconstructie in de zin van dat artikelonderdeel is. Zo is bijvoorbeeld door het college niet inzichtelijk gemaakt waarom sprake is van een geluidswal en voor wiens bescherming die geluidswal dient. Daar komt bij dat het college de stelling van [appellante] dat de grondwal is aangelegd om haar terrein aan het zicht van omwonenden te onttrekken, niet gemotiveerd heeft bestreden.
Voor zover het college op de zitting heeft gesteld dat de aanleg van de grondwal ook kan worden aangemerkt als één van de andere handelingen genoemd in artikel 35, aanhef en onder a tot en met i, van het Bbk, overweegt de Afdeling dat dit niet aan de bestreden besluitvorming ten grondslag is gelegd.
De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de grondwal moet worden aangemerkt als toepassing van grond in een bouw- of wegconstructie en [appellante] daarom gehouden was om op grond van artikel 42, eerste lid, van het Bbk die toepassing te melden. Dat betekent dat het besluit van 20 mei 2021 niet op een deugdelijke wettelijke grondslag is gebaseerd. Dat besluit kan daarom niet in stand blijven.
Het betoog slaagt.
Invordering in verband met de grondwal
10. Uit het voorgaande volgt dat het besluit van 20 mei 2021 moet worden vernietigd, voor zover het college daarbij de last onder dwangsom vanwege overtreding van de artikelen 38 en 42 van het Bbk in stand heeft gelaten. Het besluit van 7 juli 2020 zal in zoverre worden herroepen. Dit betekent dat in zoverre de rechtsgrond komt te ontvallen aan het besluit tot invordering van 16 december 2020. De Afdeling zal ook dat besluit daarom in zoverre herroepen.
Conclusie
11. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. Het besluit van 20 mei 2021 moet worden vernietigd, omdat het niet op een deugdelijke wettelijke grondslag is gebaseerd. Gezien de ernst van dit gebrek zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien en de besluiten van 7 juli 2020 en 16 december 2020 herroepen, voor zover in die besluiten aan [appellante] vanwege overtreding van de artikelen 38 en 42 van het Bbk een last onder dwangsom is opgelegd en in verband daarmee dwangsommen zijn ingevorderd. Daarom behoeft wat [appellante] voor het overige tegen het besluit van 20 mei 2021 heeft aangevoerd, geen bespreking meer.
12. Het college moet de proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerde van 20 mei 2021 (kenmerken 488667 en 520468), voor zover daarin de last onder dwangsom vanwege overtreding van de artikelen 38 en 42 van het Bbk in stand is gelaten;
III. herroept de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Heerde van 7 juli 2020 en 16 december 2020, voor zover in die besluiten aan [appellante] vanwege een overtreding van de artikelen 38 en 42 van het Bbk een last onder dwangsom is opgelegd en in verband daarmee dwangsommen zijn ingevorderd;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het onder II genoemde besluit, voor zover dat is vernietigd;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heerde tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.200,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Heerde aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Tieleman, griffier.
w.g. Gundelach
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Tieleman
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2026
817-1136
BIJLAGE
Besluit bodemkwaliteit
Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
[…]
Toepassen van grond of baggerspecie: het aanbrengen, verspreiden of tijdelijk opslaan van grond of baggerspecie als bedoeld in artikel 35, het houden van de aangebrachte of tijdelijk opgeslagen grond of baggerspecie in die toepassing, alsmede het laten verrichten daarvan. Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels wordt onder het toepassen van grond of baggerspecie in een oppervlaktewaterlichaam mede verstaan het toepassen van grond of baggerspecie op of in de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam;
[…]
Artikel 3
1. Voor de toepassing van de artikelen 5, eerste en tweede lid, 6, 7, 8, van hoofdstuk 4 en de daarop berustende bepalingen zijn, behoudens het tweede lid, burgemeester en wethouders van de gemeente waarin grond of baggerspecie op of in de bodem, uitgezonderd de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam, wordt toegepast, het bevoegd gezag.
[…]
Artikel 35
Dit hoofdstuk is van toepassing op de volgende handelingen:
a. toepassing van grond of baggerspecie in bouw- en weg constructies , waaronder mede worden begrepen wegen, spoorwegen en geluidswallen;
[…]
Artikel 36
[…]
3.
Het tijdelijk verplaatsen of uit de toepassing wegnemen van grond of baggerspecie is toegestaan zonder inachtnemening van de artikelen 38 tot en met 64, indien deze vervolgens, zonder te zijn bewerkt, op of nabij dezelfde plaats en onder dezelfde conditie opnieuw in die toepassing wordt aangebracht.
Artikel 37
1. Het is verboden om grond of baggerspecie toe te passen in strijd met de artikelen 5, eerste lid, 7, 38, 42, 44, 45, 46, 52, 59, 60, 63 en 64 van dit besluit.
[…]
Artikel 38
1. Degene die voornemens is grond of baggerspecie toe te passen laat overeenkomstig de bij regeling van Onze Ministers bepaalde methoden door een persoon of instelling die daartoe beschikt over een erkenning de kwaliteit van de grond of baggerspecie vaststellen, met inbegrip van de emissiewaarden voor zover vereist op grond van artikel 63.
2. De kwaliteit van de grond of baggerspecie en het gestelde in het eerste lid blijkt uit een milieuhygiënische verklaring, die bij de betreffende partij aanwezig is.
3. Bij regeling van Onze Ministers wordt bepaald onder welke voorwaarden de milieuhygiënische verklaring, bedoeld in het tweede lid, mag worden afgegeven.
4. De toe te passen grond of baggerspecie kan worden ingedeeld in de bij regeling van Onze Ministers vast te stellen kwaliteitsklassen.
5. Bij regeling van Onze Ministers worden regels gesteld met betrekking tot het samenvoegen en splitsen van partijen grond of baggerspecie.
6. Het eerste tot en met het vijfde lid geldt niet voor:
a. natuurlijke personen anders dan in de uitoefening van beroep of bedrijf; en
b. degene die voornemens is grond of baggerspecie toe te passen binnen een landbouwbedrijf, indien de grond of baggerspecie afkomstig is van een tot dat landbouwbedrijf behorend perceel waarop een vergelijkbaar gewas wordt geteeld als op het perceel waar de grond of baggerspecie wordt toegepast.
Artikel 42
1. Degene die voornemens is grond of baggerspecie toe te passen als bedoeld in artikel 35, onderdeel a tot en met i, met uitzondering van onderdeel f, meldt dat voornemen ten minste vijf werkdagen van tevoren aan Onze Minister.
[…]
3. […] Bij meldingen van de toepassing, bedoeld in artikel 35, onder h en i, wordt ook de voorziene duur van de toepassing vermeld.
4. Indien de voorziene duur van de toepassing, bedoeld in artikel 35, onder h en i, langer is dan zes maanden, wordt de eindbestemming van de grond of baggerspecie binnen die termijn gemeld.