202505108/1/A2.
Datum uitspraak: 23 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], handelende onder de naam [eetcafé], gevestigd in Rijswijk,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 augustus 2025 in zaak nr. 25/4061 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Rijswijk.
Procesverloop
Bij besluit van 10 december 2024 heeft de burgemeester een aanvraag van [appellant] om verlenging van de exploitatievergunning voor [eetcafé], gevestigd op het adres [locatie] te Rijswijk (het perceel), afgewezen.
Bij besluit van 5 juni 2025 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 augustus 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. Z.M. Nasir, advocaat in Rotterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door L. Ruitenbeek LLM en A.C. Lopes e/v Hofstra, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Sinds 24 november 2015 is [appellant] eigenaar van de horeca-onderneming [eetcafé] op het perceel. De laatste exploitatievergunning was verleend voor vijf jaar en gold tot 12 maart 2024.
De burgemeester heeft de aanvraag om verlenging van deze vergunning op grond van artikel 2:28, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rijswijk 2024 (APV) afgewezen, omdat de exploitatie volgens hem in strijd is met het Omgevingsplan gemeente Rijswijk (het omgevingsplan). De burgemeester heeft daarbij in aanmerking genomen dat vanaf 2020 meerdere overtredingen in de onderneming van [appellant] zijn geconstateerd. Bij verschillende controles in 2020 en 2023 is vastgesteld dat geen sprake is van een eetcafé, maar van een shisha-lounge (waterpijpcafé). [appellant] heeft ondanks het aanzeggen van handhaving zijn bedrijfsvoering niet in overeenstemming gebracht met de voor een eetcafé verleende exploitatievergunning.
2. In bezwaar heeft de burgemeester de afwijzing gehandhaafd. Hij heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de activiteiten van een eetcafé primair zijn gericht op het aanbieden van maaltijden, dat het feitelijk gebruik voor shisha-activiteiten daar niet onder valt en dat niet is gesteld dat de onderneming als eetcafé wordt gebruikt. De burgemeester heeft in het besluit op bezwaar de strijd met het omgevingsplan nader toegelicht. Het perceel ligt van rechtswege in het deel van het omgevingsplan waar de bepalingen uit het bestemmingsplan ‘[locatie]’ van toepassing zijn. Het perceel heeft op grond van artikel 3 van dat bestemmingsplan de bestemming ‘Gemengd’. Ingevolge artikel 3.1, onder b, van het bestemmingsplan is op gronden met die bestemming uitsluitend horeca van categorie 1 en 2 toegestaan. In paragraaf 5.2 van het Retail- en horecabeleid worden shisha-lounges echter aangemerkt als categorie 3 ‘zware horeca’, die op het perceel niet is toegestaan. Ten slotte heeft de burgemeester in het besluit op bezwaar acht voorbeelden gegeven van controles tussen mei 2018 en juli 2025 waarin toezichthouders in strijd met het omgevingsplan diverse shisha-activiteiten hebben vastgesteld in de onderneming.
3. De rechtbank heeft overwogen dat uit de door [appellant] overgelegde kostenspecificatie blijkt dat zijn inkoop voornamelijk bestaat uit alcoholische dranken. Het ontbreken van significante uitgaven voor voedselingrediënten wijst erop dat de onderneming niet voldoet aan de activiteiten die bij een eetcafé horen. Daarbij komt dat er meerdere controles van de onderneming zijn geweest waarbij overtredingen zijn geconstateerd. De rechtbank heeft de bevindingen van controles op 13 februari 2020, 25 juli 2023 en 21 november 2023 inhoudelijk weergegeven en heeft geconcludeerd dat hiermee voldoende aannemelijk is dat de onderneming niet als eetcafé werd gebruikt, maar als shisha-lounge. De rechtbank heeft verder overwogen dat een shisha-lounge weliswaar niet wordt genoemd in het omgevingsplan in één van de drie categorieën in Bijlage I ‘Staat van horecabedrijven’, maar wel in het op 29 juni 2023 vastgestelde Retail- en horecabeleid en daar wordt aangemerkt als categorie 3 ‘zware horeca’. Volgens de rechtbank is het beleid niet in strijd met het omgevingsplan, maar is het een aanvulling of verduidelijking van Bijlage I ‘Staat van horecabedrijven’. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:418, mag de burgemeester dit soort nieuw beleid betrekken bij zijn besluitvorming. De rechtbank ziet ook niet in hoe het beleid in strijd zou zijn met de APV, omdat de tekst uit de toelichting bij de APV bijna letterlijk overeenkomt met wat in het Retail- en horecabeleid staat over shisha-lounges die daar onder categorie 3 zijn geschaard. Omdat het omgevingsplan op het perceel alleen horeca van categorie 1 of 2 toestaat en op basis van het beleid de onderneming van [appellant] onder categorie 3 valt, is volgens de rechtbank deze vorm van horeca op grond van het omgevingsplan niet toegestaan. Zij is daarom van oordeel dat de burgemeester terecht de verlenging van de vergunning afgewezen. De vraag of in dit geval daadwerkelijk sprake is van overlast, is niet relevant. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het besluit van 5 juni 2025 onevenwichtig is, omdat [appellant] zijn onderneming al jaren exploiteert, van hem mag worden verwacht dat hij kennis heeft van de relevante wet- en regelgeving en de burgemeester hem er al meerdere keren op heeft gewezen dat hij zijn bedrijf niet mag exploiteren in strijd met het bestemmingsplan of het omgevingsplan.
4. [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aannemelijk is geworden dat zijn onderneming niet als eetcafé wordt gebruikt, maar als shisha-lounge en dat dat niet in overeenstemming is met het omgevingsplan. Zijn onderneming is namelijk geen shisha-lounge, maar een eetcafé waar ook waterpijpen worden aangeboden. Een eetcafé is zonder meer toegestaan. Een café wordt in Bijlage I ‘Staat van horecabedrijven’ namelijk genoemd als bedrijf dat valt in categorie 2. Er zou eventueel discussie kunnen ontstaan over de vraag of waterpijpen zijn toegestaan, maar die weg heeft de burgemeester niet gekozen. Die heeft gekozen voor: het geheel is een shisha-lounge en dat is niet toegestaan. Dat staat echter niet in het omgevingsplan, dat leidend moet zijn.
De rechtbank heeft volgens [appellant] bij de beoordeling van wat in overeenstemming is met het omgevingsplan dan ook ten onrechte het Retail- en horecabeleid Rijswijk betrokken. Verder is de rechtbank ten onrechte ingegaan op overlastmeldingen met betrekking tot zijn onderneming en heeft zij de toets of de besluitvorming voor hem onevenredig uitpakt niet juist uitgevoerd.
4.1. De burgemeester heeft op de zitting toegelicht dat [appellant] de aanvraag heeft gedaan voor een eetcafé en voor niets anders. Daar hoort het gebruik van waterpijpen niet bij. De burgemeester heeft getoetst aan het feitelijk gebruik. Dat is een eetcafé waar ook waterpijpen worden aangeboden. De aanvraag is daarom geweigerd vanwege strijd met het omgevingsplan, zoals vermeld in art. 2:28, tweede lid, van de APV. Dat is de enige weigeringsgrond.
4.2. Artikel 2:28 Exploitatie openbare inrichting van de APV luidt:
"1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
2. De burgemeester weigert de vergunning als de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met het omgevingsplan.
[…]."
4.3. [appellant] heeft voor de aanvraag van 15 februari 2024 gebruik gemaakt van het ‘Aanvraagformulier exploitatievergunning verlenging van de vergunning’. Op dat formulier heeft hij het volgende aangekruist en de cursieve tekst ingevuld: ‘De bestaande vergunning loopt af en ik wil in aanmerking komen voor een verlenging van de vergunning waarbij er geen wijzigingen zijn in het horecabedrijf. Tevens verklaar ik dat de gegevens zoals ingediend bij de aanvraag van de laatst verleende vergunning van 14/3/2019 ongewijzigd zijn. Ik maak gebruik van de mogelijkheid om deze gegevens te gebruiken ten behoeve van deze aanvraag.’ In de exploitatievergunning uit 2019 staat dat de aangevraagde vergunning voor het exploiteren van het horecabedrijf [eetcafé] wordt verleend, omdat de aangevraagde activiteiten passen binnen de bestemming.
4.4. De burgemeester moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. [appellant] heeft uitsluitend een verlenging van zijn exploitatievergunning voor een eetcafé aangevraagd. In de aanvraag staat niet dat hij ook het gebruik van waterpijpen wil aanbieden. Een eetcafé valt, naar tussen partijen niet in geschil is, onder categorie 2 van horecabedrijven en is dan ook in overeenstemming met het omgevingsplan. Voor de vraag of de aanvraag in strijd is met het omgevingsplan, heeft de burgemeester echter het feitelijk gebruik, dat volgens hem van het eetcafé werd gemaakt, bepalend geacht. Dat is niet juist. De burgemeester behoorde namelijk uit te gaan van het gebruik dat volgt uit de aanvraag, te weten het gebruik als eetcafé. Omdat een eetcafé niet in strijd is met het omgevingsplan, had de burgemeester de aanvraag niet op grond van artikel 2:28, tweede lid, van de APV mogen weigeren. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt. Wat [appellant] voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking.
5. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep tegen het besluit van 5 juni 2025 alsnog gegrond. Dat besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, omdat het niet deugdelijk is gemotiveerd. De burgemeester dient een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
6. De burgemeester moet de proceskosten van [appellant] voor het beroep en hoger beroep vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de burgemeester van 5 juni 2025, kenmerk 20241227122119/BZW.1.24.0623.01;
V. veroordeelt de burgemeester tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.736,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de burgemeester aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 483,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. M.M. Kaajan en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2026
488