202501856/1/A2.
Datum uitspraak: 23 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen (de onderwijsaanbieders),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 februari 2025 in zaken nrs. 24/5581, 24/5583, 24/7232, 24/7237, 24/7243, 24/7247, 24/7248, 24/7275, 24/7286, 24/7288, 24/7294, 24/7296 en 24/7303 in het geding tussen:
de onderwijsaanbieders
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Procesverloop
Bij besluiten van 26 juni 2023 heeft de minister aan [appellant], [appellant A], [appellant], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F] en [appellant G] bestuurlijke boetes opgelegd van € 25.000,00 voor het schenden van de informatieplicht.
Bij besluiten van 26 juni 2023 heeft de minister aan [appellant H], [appellant I] en [appellant J] bestuurlijke boetes opgelegd van respectievelijk € 31.250,00, € 14.166,00 en € 5.000,00 voor het onterecht verlenen van mastergraden.
Bij besluit van 26 juni 2023 heeft de minister aan [appellant K] een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 25.416,00 voor het onterecht verlenen van een mastergraad en het schenden van de informatieplicht.
Bij besluit van 26 juni 2023 heeft de minister aan [appellant L] een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 207.250,00 voor het ten onrechte voeren van de namen ‘university’ en ‘University of Business Studies’, het onterecht verlenen van mastergraden en het schenden van de informatieplicht.
Bij besluiten van 26 april 2024 heeft de minister twaalf van de daartegen door de onderwijsaanbieders gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluit van 26 april 2024 heeft de minister het door [appellant L] tegen het besluit van 26 juni 2023 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voor zover het ziet op de hoogte van de opgelegde boete wegens het onterecht verlenen van mastergraden, en de boete voor deze overtreding lager vastgesteld op € 168.000,00. De minister heeft het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 februari 2025 heeft de rechtbank de door de onderwijsaanbieders daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard en de minister veroordeeld om aan tien onderwijsaanbieders een vergoeding voor de proceskosten in beroep te betalen.
Tegen deze uitspraak hebben de onderwijsaanbieders hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 22 juni 2026, waar de onderwijsaanbieders, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C] bijgestaan door mr. W.E. Pors, advocaat in Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.J. Oskam, vergezeld door E.L. Meijs zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de Afdeling het hoger beroep van de onderwijsaanbieders tegen aan hen opgelegde boetebesluiten voor één of meerdere overtredingen van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de WHW). De onderwijsaanbieders zijn onderdeel van [bedrijf].
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs
3. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: de inspectie) heeft in 2021 naar aanleiding van signalen over mogelijke overtredingen door de onderwijsaanbieders, onderzoek verricht naar de naleving van de artikelen 1.22, 1.23, 7.15 en 15.7 van de WHW. Uit het onderzoek van de inspectie is naar voren gekomen dat een aantal onderwijsaanbieders onduidelijke voorlichting heeft gegeven over de graadverlening, dat een aantal onderwijsaanbieders graden heeft verleend waarvoor geen accreditatie bestond van de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (hierna: NVAO) en dat één onderwijsinstelling onterecht gebruik heeft gemaakt van de namen ‘university’ en ‘university of business studies’.
4. De inspectie heeft naar aanleiding van haar bevindingen voor ieder van de onderwijsaanbieders een rapport opgesteld, dat in alle gevallen op 29 maart 2022 is vastgesteld. In de rapporten is, samengevat weergegeven, het volgende vermeld.
4.1. De inspectie heeft in de rapporten over [appellant], [appellant H], [appellant D], [appellant J], [appellant G], [appellant E], [appellant F], [appellant K], [appellant L], [appellant B], [appellant C] en [appellant A] op basis van haar bevindingen geconcludeerd dat de voorlichting over de graadverlening van deze onderwijsaanbieders op 1 december 2021 niet duidelijk was. Deze onderwijsaanbieders voldeden daarmee ten minste van januari 2021 tot december 2021 niet aan de vereisten rondom informatievoorziening als bepaald in artikel 7.15 van de WHW.
4.2. De inspectie heeft in de rapporten over [appellant K], [appellant H], [appellant L], [appellant J] en [appellant I] op basis van haar bevindingen geconstateerd dat deze onderwijsaanbieders ten onrechte graden hebben verleend voor een (executive en professional) master waarvoor geen NVAO-accreditatie bestond. Volgens de inspectie hebben deze onderwijsaanbieders daarmee in strijd gehandeld met artikel 15.7 van de WHW.
4.3. Tot slot heeft de inspectie in het rapport over [appellant L] op basis van haar bevindingen geconcludeerd dat de instelling op 1 december 2021 onterecht gebruik heeft gemaakt van de namen ‘university’ en ‘university of business studies’. Dit is in strijd met artikel 1.22, respectievelijk artikel 1.23 van de WHW.
Besluitvorming
5. De minister is naar aanleiding van de bevindingen van de inspectie tot de volgende besluitvorming gekomen.
5.1. De minister heeft aan [appellant], [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F] en [appellant G] elk een boete van € 25.000,00 opgelegd voor overtreding van de informatieplicht, als bedoeld in artikel 7.15 van de WHW. Deze onderwijsaanbieders hebben onduidelijke voorlichting gegeven over de graadverlening. Daardoor waren studenten onvoldoende in staat opleidingsmogelijkheden te vergelijken en zich een oordeel te vormen over de inhoud en inrichting van het onderwijs. De inspectie heeft drie keer - in april, oktober en december 2021 - onderzoek verricht om vast te stellen of de overtreding van de informatieplicht was beëindigd. Daarmee hebben de onderwijsaanbieders twee keer de kans gekregen om de overtreding te beëindigen. Uit de rapporten van de inspectie van 29 maart 2022 blijkt dat deze onderwijsaanbieders in december 2021 nog in overtreding waren. Dit betekent dat de onderwijsaanbieders ten minste van januari 2021 tot en met december 2021 niet aan de wettelijke vereisten over de informatievoorziening hebben voldaan. De minister heeft deze besluiten in bezwaar gehandhaafd.
5.2. De minister heeft aan [appellant H], [appellant I] en [appellant J] een boete van € 31.250,00, € 14.166,00 respectievelijk € 5.000,00 opgelegd, voor het onterecht verlenen van mastergraden. De opleiding waarvoor de onderwijsaanbieders een diploma hebben afgegeven, is niet geaccrediteerd door de NVAO. Dit is een overtreding van artikel 15.7, eerste lid, van de WHW. De minister heeft per onterecht afgegeven diploma een boete van € 500,00 opgelegd. Met toepassing van artikel 5:45, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft hij over het totaal een generieke korting van 16,16% toegepast. In de besluiten op de bezwaren van deze drie onderwijsaanbieders heeft de minister deze korting niet toegepast, maar heeft hij voor de hoogte van de boete alleen de diploma’s in de jaren 2019, 2020 en 2021 meegeteld en vanwege verjaring niet de diploma’s in 2017 en 2018. Ook heeft hij de diploma’s waarvan niet vaststaat in welk jaar die zijn afgegeven, niet meegenomen in de berekening. Voor deze drie onderwijsaanbieders kwam uit de herberekening in bezwaar een hoger boetebedrag. Daarom is de minister in bezwaar bij de boetebedragen uit de primaire besluiten gebleven.
5.3. De minister heeft aan [appellant K] een boete van in totaal € 25.416,00 opgelegd voor twee overtredingen van de WHW. [appellant K] heeft onduidelijke voorlichting gegeven over de graadverlening. Daardoor waren studenten onvoldoende in staat opleidingsmogelijkheden te vergelijken en zich een oordeel te vormen over de inhoud en inrichting van het onderwijs. De inspectie heeft drie keer - in april, oktober en december 2021 - onderzoek verricht om vast te stellen of de overtreding van de informatieplicht was beëindigd. Daarmee heeft [appellant K] twee keer de kans gekregen om de overtreding te beëindigen. Uit het rapport van de inspectie van 29 maart 2022 blijkt dat Hogeschool Schoevers in december 2021 nog in overtreding was. Dit betekent dat zij ten minste van januari 2021 tot en met december 2021 niet aan de wettelijke vereisten rond de informatievoorziening heeft voldaan. Hiervoor heeft de minister een boete van € 25.000,00 opgelegd. Daarnaast heeft [appellant K] ten onrechte een mastergraad verleend. De opleiding waarvoor het diploma is afgegeven is niet geaccrediteerd door de NVAO. Dit is een overtreding van artikel 15.7, eerste lid, van de WHW. Hiervoor heeft de minister een boete van € 500,00 opgelegd. Met toepassing van artikel 5:45, eerste lid, van de Awb heeft hij dit deel van het boetebedrag gematigd tot een bedrag van € 416,00. De minister heeft dit besluit in bezwaar gehandhaafd.
5.4. De minister heeft aan [appellant L] een boete van in totaal € 207.250,00 opgelegd voor drie overtredingen van de WHW. [appellant L] heeft onduidelijke voorlichting gegeven over de graadverlening. Daardoor waren studenten onvoldoende in staat opleidingsmogelijkheden te vergelijken en zich een oordeel te vormen over de inhoud en inrichting van het onderwijs. De inspectie heeft drie keer - in april, oktober en december 2021 - onderzoek verricht om vast te stellen of de overtreding van de informatieplicht was beëindigd. Daarmee heeft [appellant L] twee keer de kans gekregen om de overtreding te beëindigen. Uit het rapport van de inspectie van 29 maart 2022 blijkt dat [appellant L] in december 2021 nog in overtreding was. Dit betekent dat zij ten minste van januari 2021 tot en met december 2021 niet aan de wettelijke vereisten rond de informatievoorziening heeft voldaan. Hiervoor heeft de minister een boete van € 25.000,00 opgelegd. Ook heeft [appellant L] ten onrechte mastergraden verleend. De opleiding waarvoor de onderwijsaanbieders een diploma hebben afgegeven is niet geaccrediteerd door de NVAO. Dit is een overtreding van artikel 15.7, eerste lid, van de WHW. Hiervoor heeft de minister een boete van € 218.500,00 opgelegd. Met toepassing van artikel 5:45, eerste lid, van de Awb heeft hij dit deel van het boetebedrag gematigd tot € 182.250,00. De minister heeft het bezwaar van [appellant L] gegrond verklaard ten aanzien van de hoogte van de opgelegde boete voor het onterecht verlenen van graden. Hij heeft voor de hoogte van dit deel van de boete alleen de diploma’s in de jaren 2019, 2020 en 2021 meegeteld en door verjaring niet de diploma’s in 2017 en 2018. Ook zijn de diploma’s waarvan niet vaststaat in welk jaar die zijn afgegeven, niet meegenomen in de berekening. De minister heeft daarom het boetebedrag voor het onterecht verlenen van mastergraden lager vastgesteld op een bedrag van € 168.000,00.
Uitspraak van de rechtbank
Onterechte verlening van graden
6. De rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 15.7, eerste lid, van de WHW niet anders kan worden gelezen, dan dat het verbod op het verlenen van graden geldt voor elke onderwijsaanbieder die graden verleent voor opleidingen die niet zijn geaccrediteerd. De minister heeft terecht aan [appellant K], [appellant H], [appellant L], [appellant J] en [appellant I] een boete opgelegd voor het onterecht verlenen van graden. De vermelding van een graad op het diploma en de verklaring van de examencommissie dat aan de eisen van de opleiding is voldaan, moet worden gezien als een graadverlening. Deze vijf onderwijsaanbieders hebben artikel 15.7 van de WHW overtreden door diploma’s en getuigschriften uit te geven voor opleidingen die niet zijn geaccrediteerd.
Onduidelijke informatieverstrekking aan studenten en aspirant-studenten
7. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat artikel 7.15 van de WHW, waarin de informatieplicht is opgenomen, voldoet aan het zogenoemde lex certa-beginsel. De tekst van artikel 7.15, eerste lid, van de WHW geeft in zijn geheel voldoende duidelijk aan waarover informatie moet worden gegeven en dat die informatie correcte informatie moet zijn.
De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank terecht vastgesteld dat de onderwijsaanbieders niet hebben voldaan aan de informatieplicht in artikel 7.15 van de WHW en dat dit op grond van artikel 15.8 van de WHW een beboetbare overtreding oplevert. De onderwijsaanbieders hebben niet alle door de inspectie geconstateerde onduidelijkheden weggenomen, ook niet nadat zij daartoe twee keer in de gelegenheid zijn gesteld. De onderwijsaanbieders hebben de feiten die de minister aan de overtredingen ten grondslag heeft gelegd niet betwist. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de WHW volgt volgens de rechtbank dat de minister bij een overtreding van artikel 7.15 van de WHW in het uiterste geval een bestuurlijke boete kan opleggen. Dat is aan de orde als de schending van artikel 7.15 van de WHW wordt voortgezet nadat de inspectie een onderwijsaanbieder heeft ingelicht dat hij deze bepaling overtreedt en de onderwijsaanbieder de kans is geboden de overtreding te staken, maar die kans niet tijdig is benut. Dat is hier ook het geval, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
Onterechte verlening van graden
8. De onderwijsaanbieders betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister een boete mocht opleggen voor het onterecht verlenen van graden. Op de diploma’s waarmee volgens de minister onterecht graden zijn verleend, staat weliswaar de aanduiding ‘professional master’ en ‘executive master’, maar niet dat een graad in de zin van de WHW wordt verleend. Daar komt bij dat de minister niet heeft gesteld dat de onderwijsaanbieders daadwerkelijk graden hebben verleend, als bedoeld in artikel 7.10a van de WHW, maar dat zij de indruk hebben gewekt dat zij graden hebben verleend. Dat is niet strafbaar gesteld en bovendien hebben zij die indruk niet gewekt, aldus de onderwijsaanbieders.
8.1. Op grond van artikel 15.7, eerste lid, van de WHW, zoals geldend ten tijde van de boetebesluiten, is het verboden om graden te verlenen, tenzij aan de voorwaarden a tot en met d van deze bepaling is voldaan.
8.2. Gelet op de definitie van artikel 1.1, aanhef en onder z, van de WHW wordt onder graad verstaan: de graad Bachelor of Master met of zonder toevoeging, de graad Associate degree of de graad Doctor, Doctor honoris causa of Doctor of Philosophy.
Op grond van artikel 1.12, eerste lid, van de WHW is aan de met goed gevolg afgelegde examens van initiële opleidingen, verzorgd door rechtspersonen voor hoger onderwijs, een graad als bedoeld in artikel 7.10a van de WHW verbonden.
Op grond van artikel 7.10a, tweede lid, van de WHW, voor zover van belang, verleent het instellingsbestuur de graad Master aan degene die in het hoger beroepsonderwijs met goed gevolg een masteropleiding of een postinitiële masteropleiding heeft afgelegd.
Op grond van artikel 7.11, tweede lid, van de WHW, voor zover van belang, wordt door de examencommissie een getuigschrift uitgereikt, ten bewijze dat het examen met goed gevolg is afgelegd, nadat het instellingsbestuur heeft verklaard dat aan de procedurele eisen voor de afgifte is voldaan. […] Op het getuigschrift van het met goed gevolg afgelegde examen worden relevante gegevens vermeld, waaronder in ieder geval de onder a tot en met f van deze bepaling benoemde gegevens.
8.3. De Afdeling stelt vast dat in de WHW niet is geregeld wat graadverlening exact is en hoe dat gebeurt. Wel is in de WHW bepaald welke verschillende graden er zijn, dat het instellingsbestuur de graad Master verleent aan degene die in het hoger beroepsonderwijs met goed gevolg een masteropleiding of een postinitiële masteropleiding heeft afgerond en dat, als bewijs dat een graad is verleend, een getuigschrift wordt uitgereikt. Op het getuigschrift moet in ieder geval, voor zover van belang, worden vermeld de naam van de instelling, welke opleiding het betreft, zoals vermeld in de Registratie instellingen en opleidingen (Rio), welke onderdelen het examen omvatte en welke graad is verleend, in overeenstemming met de opleidingsgegevens in de Rio. De diploma’s die de onderwijsaanbieders hebben afgegeven, zijn geen getuigschriften in voormelde zin waaruit volgt dat een graad is verleend. De onderwijsaanbieders hebben diploma’s afgegeven met daarop de naam van de betreffende opleiding. De onderwijsaanbieders hebben op de diploma’s niet vermeld dat een graad is verleend. Het enkele feit dat de term ‘master’ in de naam van een opleiding voorkomt, rechtvaardigt niet de conclusie dat met het afgeven van een diploma voor deze opleiding een graad wordt verleend. Voor zover de minister zich op het standpunt heeft gesteld dat de onderwijsaanbieders door het afgeven van diploma’s met daarop de aanduiding ‘professional master’ en/of ‘executive master’ de indruk hebben gewekt dat hiermee graden zijn verleend, is dat niet strafbaar gesteld in artikel 15.7 van de WHW. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister aan [appellant K], [appellant H], [appellant J] en [appellant L] een boete mocht opleggen, omdat zij met het afgeven van diploma’s met daarop de aanduiding ‘professional master’ en/of ‘executive master’ graden zouden hebben verleend.
8.4. Het betoog slaagt.
Informatieverstrekking
9. De onderwijsaanbieders betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in artikel 7.15 van de WHW niet is bepaald welke informatie aan studenten verstrekt moet worden. Uit het tweede lid en de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 2015/16, 34 412, nr. 3, p. 34) volgt dat in overleg tussen de belangenorganisaties van de onderwijsinstellingen en van de studenten verder uitgewerkt moet worden welke informatie verstrekt moet worden. Dat is niet gebeurd. Gelet hierop is artikel 7.15 van de WHW een onvoldoende uitgewerkte norm om daarop bestuurlijke boetes te baseren, aldus de onderwijsaanbieders.
9.1. De onderwijsaanbieders doen een beroep op het zogenoemde lex certa-beginsel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 8 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1977, onder 11.2), verlangt het lex certa-beginsel, dat onder meer besloten ligt in artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedragingen omschrijft. Daarbij moet niet uit het oog worden verloren dat de wetgever soms met een zekere vaagheid, bestaande uit het gebruik van algemene termen, verboden gedragingen omschrijft om te voorkomen dat gedragingen die strafwaardig zijn buiten het bereik van die omschrijving vallen. Die vaagheid kan onvermijdelijk zijn, omdat niet altijd te voorzien is op welke wijze de te beschermen belangen in de toekomst zullen worden geschonden en omdat, indien dit wel is te voorzien, de omschrijvingen van verboden gedragingen anders te verfijnd worden met als gevolg dat de overzichtelijkheid wegvalt en daarmee het belang van de algemene duidelijkheid van wetgeving schade lijdt.
9.2. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de tekst van artikel 7.15, eerste lid, van de WHW voldoende duidelijk aangeeft waarover een onderwijsinstelling informatie moet verstrekken aan studenten en aspirant-studenten en wat het doel van deze informatieverstrekking is. Uit de wettekst van deze bepaling volgt dat het instellingsbestuur informatie aan studenten en aspirant-studenten verstrekt over de instelling, het te volgen onderwijs in algemene zin, de selectie van studenten en de opleidingsnamen en de graden die aan de opleidingen zijn verbonden. Dat de minister geen opvolging heeft gegeven aan de mogelijkheid van artikel 7.15, tweede lid, van de WHW om nadere specificaties te geven van de inhoud en de vorm van de informatie die nodig is voor het vergelijken van opleidingen en het kiezen van een passende opleiding, betekent niet dat de bepaling op zichzelf niet voldoende duidelijk is. De kern van de bepaling is namelijk dat studenten en aspirant-studenten zodanige informatie moeten krijgen, dat zij in staat zijn de onderwijsmogelijkheden te vergelijken, zich een goed oordeel te vormen over de inhoud en inrichting van het gevolgde of te volgen onderwijs en zich goed voor te bereiden op de gestelde eisen. In dat verband is het voor studenten en aspirant-studenten belangrijk om informatie te ontvangen over de in onderdelen a tot en met f van deze bepaling genoemde onderwerpen. Dat de minister zich in een brief aan de Tweede Kamer van 18 december 2024 (Kamerstukken II 2024/25, 36 341, nr. 11, p. 9), waarnaar de onderwijsaanbieders hebben verwezen, op het standpunt heeft gesteld dat het beoordelen van de informatievoorziening bewerkelijk is, omdat onderwijsinstellingen, door de interpretatieruimte die artikel 7.15 van de WHW biedt, de voorlichting aan studenten en aspirant-studenten op een eigen manier vormgeven, betekent niet dat het opleggen van een sanctie wegens strijd met die bepaling in strijd is met het lex certa-beginsel.
9.3. Het betoog slaagt niet.
10. De onderwijsaanbieders betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de informatievoorziening aan de regels voldoet. Zij hebben op hun websites nooit gesteld dat met hun cursussen een graad in de zin van de WHW zou kunnen worden verkregen. Bovendien heeft de inspectie in de rapporten van 29 maart 2022 ten onrechte zelf vier toetspunten geformuleerd, als uitwerking van artikel 7.15, eerste lid, van de WHW. Verder volgt bijvoorbeeld uit de studiegids van [appellant L] voor het studiejaar 2021-2022 expliciet dat een ‘professional master’ niet leidt tot de graad Master in de zin van de WHW. De rechtbank heeft verder ten onrechte geoordeeld dat de minister niet hoefde te onderzoeken of in de praktijk studenten of aspirant-studenten in verwarring zijn geraakt over de inhoud van de cursussen en of zij daarmee al dan niet een graad zouden kunnen halen.
10.1. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister aan de onderwijsaanbieders een boete mocht opleggen omdat zij in strijd met de informatieplicht zouden hebben gehandeld. Daartoe overweegt zij als volgt.
10.2. In de rapporten van de inspectie van 29 maart 2022 is vermeld dat de voorlichting over de graadverlening op de websites van de onderwijsaanbieders niet correct is, waardoor studenten en aspirant-studenten onvoldoende in staat zijn om de opleidingsmogelijkheden te vergelijken en zij zich onvoldoende een oordeel kunnen vormen over de inhoud en de inrichting van het onderwijs. De inspectie heeft in de rapporten uiteengezet dat zij in februari 2021 een eerste beoordeling heeft uitgevoerd over de vraag of de voorlichting over de graadverlening voldoet aan artikel 7.15 van de WHW. Hiervoor heeft de inspectie gekeken naar de websites van de onderwijsinstellingen en heeft zij een steekproef uitgevoerd. De inspectie heeft de bevindingen over de voorlichting over de graadverlening op 15 april 2021 per brief teruggekoppeld aan [bedrijf] en de bevindingen in een gesprek op 26 april 2021 verder toegelicht. [bedrijf] heeft in een e-mail van 26 mei 2021 laten weten dat zij zich inspant om de voorlichting in augustus 2021 te hebben aangepast. De inspectie heeft in september 2021 een tweede beoordeling uitgevoerd over de voorlichting over de graadverlening en daarbij de bevindingen uit de eerste beoordeling gebruikt als toetspunten. De inspectie heeft hierna de bevindingen per onderwijsinstelling teruggekoppeld. In december 2021 heeft de inspectie een derde beoordeling uitgevoerd over de voorlichting over de graadverlening, met als doel om te bezien welke verbeteringen de onderwijsaanbieders ten opzichte van september 2021 hebben geboekt. Daarbij heeft de inspectie wederom de bevindingen uit de eerste beoordeling gebruikt als toetspunten. De inspectie heeft geconcludeerd dat de voorlichting over de graadverlening op de websites is verbeterd, maar nog steeds niet helemaal voldoet aan de vereisten van artikel 7.15, eerste lid, van de WHW.
10.3. De Afdeling volgt, gelet op het voorgaande, niet de stelling van de onderwijsaanbieders dat de rapporten door de inspectie zelf bedachte normen bevatten en de inspectie artikel 7.15, eerste lid, van de WHW ten onrechte nader heeft ingevuld. De inspectie heeft in de rapporten toegelicht dat bij de eerste beoordeling bleek dat de voorlichting over graadverlening van een onderwijsinstelling of -aanbieder onduidelijk is als de informatie op de website een aantal kenmerken vertoont. Zij heeft daarom deze kenmerken als toetspunten, oftewel uitgangspunten, gebruikt bij de verdere beoordeling. Hiermee heeft de inspectie geen nieuwe normen geïntroduceerd, maar aan de hand van feiten en omstandigheden artikel 7.15, eerste lid, van de WHW toegepast. De inspectie heeft haar beoordeling op deze wijze mogen inrichten.
10.4. Hoewel de inspectie in de rapporten van 29 maart 2022 heeft geconstateerd dat de informatievoorziening door de onderwijsaanbieders niet voldeed aan de vereisten van artikel 7.15 van de WHW, heeft de inspectie deze constatering niet per opleiding gespecificeerd en geconcretiseerd. Ook heeft de inspectie de constateringen niet onderbouwd met bewijs, zoals bijvoorbeeld screenshots van de websites van de onderwijsaanbieders ten tijde van de beoordelingsmomenten. De onderwijsaanbieders hebben betwist dat zij de informatieplicht hebben geschonden. Zij hebben gesteld dat zij tussen de beoordelingsmomenten naar aanleiding van de constateringen van de inspectie de informatievoorziening op de websites hebben aangepast. De informatie op hun websites correspondeerde dan ook met de informatie uit de studiegidsen en die informatie voldeed aan de eisen van de inspectie. Omdat de minister de constateringen uit de rapporten van de inspectie van 29 maart 2022 niet met bewijsstukken heeft onderbouwd, kan de Afdeling niet beoordelen of juist is dat de onderwijsaanbieders de informatieplicht hebben geschonden. Daarom kan niet worden aangenomen dat de minister bevoegd was om op grond van artikel 15.8 van de WHW een bestuurlijke boete aan de onderwijsaanbieders op te leggen.
10.5. Het betoog slaagt.
Conclusie
11. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover de rechtbank de beroepen van de onderwijsaanbieders ongegrond heeft verklaard. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, verklaart de Afdeling deze beroepen gegrond. Zij vernietigt de besluiten van 26 april 2024, gericht aan [appellant], [appellant A], [appellant B], [appellant H], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant I], [appellant G], [appellant J] en [appellant K]. De Afdeling vernietigt het besluit van 26 april 2024, gericht aan [appellant L], voor zover de minister daarin het bezwaar van [appellant L] tegen de boete voor het onterecht verlenen van mastergraden en het schenden van de informatieplicht ongegrond heeft verklaard. De Afdeling beslecht met toepassing van artikel 8:72a van de Awb de geschillen definitief door de aan de onderwijsaanbieders opgelegde boetebesluiten voor het onterecht verlenen van mastergraden en het schenden van de informatieplicht te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
12. Gelet hierop, ziet de Afdeling ook aanleiding om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen, voor zover de rechtbank de minister heeft veroordeeld om aan tien onderwijsaanbieders een vergoeding voor de proceskosten in beroep te betalen. Omdat de door [appellant H], [appellant I] en [appellant J] bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond zijn, komen ook zij in aanmerking voor vergoeding van hun proceskosten in beroep. Omdat de beroepen van de onderwijsaanbieders meer dan vier samenhangende zaken zijn in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht, worden de beroepen van de onderwijsaanbieders voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten voor rechtsbijstand als één zaak beschouwd, waarbij wegingsfactor 1,5 wordt toegepast. De vergoeding voor de beroepen moet worden verdeeld over de dertien onderwijsaanbieders, wat neerkomt op een bedrag van € 215,54 per onderwijsaanbieder. De Afdeling zal de minister veroordelen tot betaling hiervan aan de dertien onderwijsaanbieders.
13. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 februari 2025 in zaken nrs. 24/5581, 24/5583, 24/7232, 24/7237, 24/7243, 24/7247, 24/7248, 24/7275, 24/7286, 24/7288, 24/7294, 24/7296 en 24/7303, voor zover de rechtbank de bij haar ingestelde beroepen ongegrond heeft verklaard en voor zover de rechtbank de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft veroordeeld tot betaling van de proceskosten;
III. verklaart die beroepen gegrond;
IV. vernietigt de besluiten van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 26 april 2024, met kenmerken BC2300345/1, BC2300346/1, BC2300348/1, BC2300349/1, BC2300350/1, BC2300351/1, BC2300352/1, BC2300353/1, BC2300354/1, BC2300355/1, BC2300356/1, BC2300357/1;
V. vernietigt het besluit van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 26 april 2024, met kenmerk BC2300347/1, voor zover de minister daarin het bezwaar van [appellant L] tegen de boete voor het onterecht verlenen van mastergraden en het schenden van de informatieplicht ongegrond heeft verklaard;
VI. herroept de besluiten van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 26 juni 2023, met kenmerken 38356419, 38356312, 38356728, 38361292, 38361293, 38361901, 38362129, 38363307, 38361229, 38362130, 38362220, 38368041;
VII. herroept het besluit van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 26 juni 2023, met kenmerk 38368041, voor zover de minister daarin aan [appellant L] een boete heeft opgelegd voor het onterecht verlenen van mastergraden en het schenden van de informatieplicht;
VIII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten, voor zover vernietigd;
IX. veroordeelt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap tot betaling van bij [appellant], [appellant A], [appellant B], [appellant H], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant I], [appellant G], [appellant J] en [appellant K] en [appellant L]in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van ieder € 215,54, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. veroordeelt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap tot betaling van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, de minister aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
XI. gelast dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan [appellant I] het door haar voor de behandeling van haar beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 371,00 vergoedt;
XII. gelast dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 579,00 vergoedt, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, de minister aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
w.g. Willems
voorzitter
w.g. Rijsdijk
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2026
705-1067
BIJLAGE - WETTELIJK KADER
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:72a
Indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, neemt hij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
Artikel 1.1
In deze wet wordt verstaan onder:
[…]
z. graad: de graad Bachelor of Master met of zonder toevoeging, de graad Associate degree of de graad Doctor, Doctor honoris causa of Doctor of Philosophy;
[…].
Artikel 1.12
1. Aan de met goed gevolg afgelegde examens van initiële opleidingen, verzorgd door rechtspersonen voor hoger onderwijs, is een graad als bedoeld in artikel 7.10a verbonden.
Artikel 7.10a
1. Het instellingsbestuur verleent de graad Bachelor aan degene die in het wetenschappelijk onderwijs met goed gevolg het afsluitend examen van een bacheloropleiding heeft afgelegd en de graad Master aan degene die het afsluitende examen van een masteropleiding of een postinitiële masteropleiding als bedoeld in artikel 7.3b, onderdeel a, heeft afgelegd. Afhankelijk van het vakgebied waarin het met goed gevolg afgelegde afsluitend examen van een bacheloropleiding, een masteropleiding of postinitiële masteropleiding is afgelegd, wordt aan de verleende graad toegevoegd «of Arts» dan wel «of Science». Bij ministeriële regeling kan voor een opleiding of een groep van opleidingen een andere toevoeging worden vastgesteld.
2. Het instellingsbestuur verleent de graad Associate degree, aan degene die in het hoger beroepsonderwijs met goed gevolg het afsluitend examen van een associate degree-opleiding heeft afgelegd, de graad Bachelor aan degene die in het hoger beroepsonderwijs met goed gevolg het afsluitend examen van een bacheloropleiding heeft afgelegd en de graad Master aan degene die in het hoger beroepsonderwijs met goed gevolg een masteropleiding of een postinitiële masteropleiding als bedoeld in artikel 7.3b, onderdeel b, heeft afgelegd. Afhankelijk van het vakgebied waarin het met goed gevolg afgelegde afsluitend examen van een bacheloropleiding, een masteropleiding of een postinitiële masteropleiding is afgelegd, wordt aan de verleende graad de toevoeging verbonden die op grond van artikel 5.7, vierde lid, onderdeel b, met positief resultaat is getoetst.
3. Het instellingsbestuur kan de graad Associate degree en de graad Bachelor of Master en de toevoeging daaraan aanvullen met de vermelding van het vakgebied of het beroepenveld waarop de graad betrekking heeft.
Artikel 7.11
[…]
2. Ten bewijze dat het examen met goed gevolg is afgelegd, wordt door de examencommissie een getuigschrift uitgereikt, nadat het instellingsbestuur heeft verklaard dat aan de procedurele eisen voor de afgifte is voldaan. Per opleiding wordt één getuigschrift uitgereikt. De examencommissie is bevoegd in samenwerking met een of meer Nederlandse of buitenlandse instellingen voor hoger onderwijs een gezamenlijk getuigschrift uit te reiken. Op het getuigschrift van het met goed gevolg afgelegde examen worden relevante gegevens vermeld, waaronder in ieder geval:
a. de naam van de instelling en welke opleiding het betreft, zoals vermeld in het register, bedoeld in artikel 6.13,
b. welke onderdelen het examen omvatte,
c. in voorkomende gevallen welke bevoegdheid daaraan is verbonden, rekening houdend met artikel 7.6, eerste lid,
d. welke graad is verleend, in overeenstemming met de opleidingsgegevens in de Registratie instellingen en opleidingen, en
e. wanneer aan de opleiding accreditatie nieuwe opleiding dan wel accreditatie bestaande opleiding is verleend of wanneer het behoud van accreditatie bestaande opleiding voor het laatst is bevestigd als bedoeld in artikel 5.16, derde lid, en
f. indien het getuigschrift een gezamenlijke opleiding of een gezamenlijke afstudeerrichting als bedoeld in artikel 7.3c betreft, de naam van de instelling of instellingen die de gezamenlijke opleiding of de gezamenlijke afstudeerrichting mede heeft of hebben verzorgd.
[…].
Artikel 7.15
1. Het instellingsbestuur verstrekt zodanige informatie aan studenten en aspirant-studenten over:
a. de instelling,
b. het te volgen onderwijs in algemene zin,
c. de differentiatie in het opleidingenaanbod en de beperkingen van de inschrijving als gevolg van de beschikbare capaciteit of in verband met de arbeidsmarktbehoefte,
d. de selectie van studenten,
e. de opleidingsnamen, en
f. de graden die aan de opleidingen zijn verbonden,
dat deze studenten en aspirant-studenten in staat zijn de opleidingsmogelijkheden te vergelijken, zich een goed oordeel te vormen over de inhoud en de inrichting van het gevolgde of te volgen onderwijs en de examens en zich goed voor te bereiden op de gestelde eisen.
2. De vertegenwoordiging van de instellingen en de daarvoor in aanmerking komende belangenorganisaties van studenten maken gezamenlijke afspraken over de specificaties van de informatie, bedoeld in het eerste lid. Indien zij daarin niet slagen, kunnen bij ministeriële regeling die nadere specificaties worden gegeven van inhoud en vorm van de informatie die nodig is voor het vergelijken van opleidingen en het kiezen van een passende opleiding. In de ministeriële regeling kunnen voor verschillende groepen van instellingen verschillende specificaties worden gegeven.
Artikel 15.7
1. Het is verboden graden te verlenen, tenzij:
a. aan de opleiding accreditatie is verleend, of
b. toepassing is gegeven aan artikel 5.21, derde of zesde lid, of artikel 5.32, of
c. de graad wordt verleend op grond van een buitenlandse wettelijke regeling en zowel bij het aantrekken van studenten als bij de graadverlening kenbaar is gemaakt tot welke graad de opleiding leidt en op grond van welke buitenlandse regeling de graad wordt verleend, of
d. de graad wordt verleend op grond van artikel 7.18, eerste of zesde lid, of de uitzondering, bedoeld in artikel 1.22, tweede lid, van toepassing is.
2. Het is verboden titels, genoemd in de artikelen 7.20, 7.22, tweede lid, en 7a.5, te verlenen.
3. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen aan degene die in strijd met het eerste of tweede lid handelt.
Artikel 15.8
Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon die handelt in strijd met artikel 1.22, 1.23, 1.24 of 7.15.