202500428/1/A2.
Datum uitspraak: 30 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Eemsdelta,
2. Progres RE Invest I B.V. (hierna: Progres), gevestigd in Heeze, gemeente Heeze-Leende,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 13 december 2024 in zaak nr. 24/2222 in het geding tussen:
Progres
en
het college
Procesverloop
Bij besluit van 30 mei 2023 heeft het college een verzoek van Progres om vergoeding van planschade afgewezen.
Bij besluit van 10 april 2024 heeft het college het door Progres daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 december 2024 heeft de rechtbank het door Progres daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 april 2024 vernietigd en bepaald dat het college binnen acht weken een nieuw besluit op het bezwaar moet nemen.
Tegen deze uitspraak hebben het college en Progres hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 25 februari 2025 heeft het college uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank. Het college heeft het bezwaar van Progres opnieuw ongegrond verklaard.
Progres en het college hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
Progres heeft bij de Afdeling beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing ingesteld.
Progres heeft gronden ingediend tegen het besluit van 25 februari 2025.
Het college en Progres hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 februari 2026, waar het college, vertegenwoordigd door ing. B.N.J. Huijts, taxateur, R.P. Kampstra, G.J. Hooites en A. Usmany-Dalinga, bijgestaan door mr. T.D. Polak, advocaat in Groningen en mr. I.J. Wind, advocaat in Amsterdam, en Progres, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. H. Zeilmaker en mr. L.G.H. Wichern, advocaten in Arnhem, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Progres heeft in 2016 een koopovereenkomst gesloten aangaande een oude steenfabriek, met als doel om daar supermarkten te vestigen. Het college heeft geen vergunning verleend voor de sloop van de oude steenfabriek en oprichting van twee supermarkten. Progres heeft op 23 december 2021 een verzoek om planschade ingediend bij het college. Dat verzoek houdt verband met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘Facetplan Delfzijl - Farmsum’ (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Dit bestemmingsplan beperkt de ontwikkelmogelijkheden op de plaats van de voormalige Steenfabriek Fivelmonde op het adres ‘Weg naar de Dam 1’ in Delfzijl (hierna: de locatie). Het is door de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan niet langer toegestaan een supermarkt op de locatie te vestigen.
1.1. Het college heeft het verzoek van Progres afgewezen en de afwijzing in de bezwaarfase gehandhaafd. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat Progres op de peildatum, namelijk de datum van inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan, te weten 20 juni 2019, geen eigenaar was van de gronden op de locatie. Verder heeft het college aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat de wijziging van de ontwikkelingsmogelijkheden op de locatie, mede gelet op de plantoelichting bij het voorgaande bestemmingsplan "Delfzijl-Kern West" die een concreet beleidsvoornemen is, voorzienbaar was. De peildatum daarvoor is volgens het college niet de datum waarop de koopovereenkomst is getekend, namelijk 25 november 2016, maar de datum waarop de allonge op de koopovereenkomst is getekend op 21 november 2017. Met het overeenkomen van een allonge op de koopovereenkomst is volgens het college het moment van de investeringsbeslissing verschoven. Op het moment van de ondertekening van de allonge was al op 2 februari 2017 een voorbereidingsbesluit door de raad bekendgemaakt met betrekking tot de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan. Bovendien had Progres de levering nog kunnen ontbinden door de restant koopprijs niet te betalen.
1.2. De rechtbank heeft het daartegen door Progres ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 april 2024 vernietigd en het college de opdracht gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Volgens de rechtbank heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat Progres op de peildatum geen eigenaar was van de gronden op de locatie. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat in het kader van de voorzienbaarheid volgens rechtspraak van de Afdeling van belang is wanneer de koopovereenkomst door Progres is ondertekend. De investeringsbeslissing is op 25 november 2016 genomen en niet, zoals het college stelt, op het moment van de ondertekening van de allonge op 21 november 2017. De rechtbank heeft in dit verband verder geoordeeld dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat Progres de koop nog had kunnen ontbinden. Volgens de rechtbank is de datum voor de beoordeling van de voorzienbaarheid daarom 25 november 2016. In het verlengde hiervan heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de wijziging van de planologische situatie voorzienbaar was, omdat sprake was van een concreet beleidsvoornemen. De rechtbank heeft daarbij van belang geacht dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het detailhandelsbeleid openbaar is gemaakt. Verder heeft de rechtbank daarbij van belang geacht dat op 25 november 2016 op de locatie het bestemmingsplan "Delfzijl-Kern West" (hierna: het oude bestemmingsplan) gold. Op grond van de planregels van dit bestemmingsplan was het vestigen van supermarkten op de locatie toegestaan. Die planregels zijn duidelijk en bevatten geen wijzigingsbevoegdheid. Daarom kon het college niet alleen op grond van de plantoelichting bij het bestemmingsplan de voorzienbaarheid aan Progres tegenwerpen. Over de door Progres gestelde inkomensschade heeft de rechtbank geoordeeld dat Progres geen onomkeerbare investeringen heeft gedaan en daarom geen sprake is van inkomensschade die voor vergoeding in aanmerking komt.
1.3. Het college heeft vervolgens met het besluit van 25 februari 2025 opnieuw op het bezwaar beslist. De Afdeling zal in deze uitspraak ook ingaan op de gronden van Progres tegen dat nieuwe besluit.
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
2. Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
2.1. De door Progres in de aanvraag aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Hoger beroep van het college
3. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat Progres op de peildatum, 20 juni 2019, geen eigenaar was van de gronden. Het college voert daartoe aan dat de levering aan Progres heeft plaatsgevonden met een zogeheten Groninger akte, dat wil zeggen een leveringsakte met ontbindende voorwaarden. Daarin zijn in artikel 10.2 de ontbindende voorwaarden uit de allonge overgenomen. Een van die voorwaarden is dat de ontbinding van rechtswege zal intreden wanneer niet binnen acht dagen na het onherroepelijk worden van de verleende dan wel geweigerde bouwvergunning de volledige (restant) koopprijs is voldaan. De weigering van de bouwvergunning is op 17 april 2019 onherroepelijk geworden. De koopprijs moest daarom uiterlijk 25 april 2019 worden voldaan. Volgens het college blijkt uit de akte van kwijting die op 25 juni 2019 is verleden, dat de koopsom op die dag is voldaan. In de akte van kwijting van de notaris, die ingeschreven is in de openbare registers, staat namelijk dat hij (de notaris) de restant koopprijs per heden heeft ontvangen. Met "per heden" wordt volgens het college 25 juni 2019 bedoeld, omdat de akte op die datum is verleden. Het college betoogt in dit verband dat uit de rechtspraak van de Hoge Raad over de uitleg van notariële akten volgt dat deze naar de letter moeten worden gelezen. Gelet op diezelfde rechtspraak van de Hoge Raad kunnen andere stukken die niet als bijlagen bij de akte zijn gevoegd, geen rol spelen bij de uitleg van een notariële akte. De andere stukken die de rechtbank bij haar oordeel heeft betrokken, namelijk een bankafschrift van de rekening van Progres en een bankafschrift van de kwaliteitsrekening van de notaris, zijn niet als bijlagen bij de akte gevoegd en ook niet ingeschreven in de openbare registers van het kadaster. De rechtbank heeft deze stukken dus ten onrechte bij haar oordeel betrokken. Het college is van mening dat nu de koopprijs is voldaan na de uiterste datum van 25 april 2019 de levering van rechtswege is ontbonden.
4. Verder voert het college aan dat de rechtbank zonder een dragende motivering heeft overwogen dat uit de akte van kwijting volgt dat de restant koopprijs tijdig is betaald en dat de ontbindende voorwaarden uit de akte van levering zijn uitgewerkt en vervallen. Het college voert in dit verband aan dat de rechtbank daarmee het begrip Groninger akte en de werking daarvan heeft miskend. De Groninger akte is in deze zaak de akte van levering. Met de verwijzing naar de Groninger akte doelde de rechtbank kennelijk op de allonge op de koopovereenkomst. Een Groninger akte is, blijkens de toelichting van de notarissen van het kantoor van de advocaat van Progres, een levering onder ontbindende voorwaarden. Het is dus een notariële akte van levering en geen onderhandse akte, zoals de allonge. Het staat de partijen in beginsel vrij zelf de precieze inhoud van de ontbindende voorwaarde(n) te bepalen, zolang de vervulling van de voorwaarde afhangt van een objectieve, toekomstige en onzekere gebeurtenis. Het verstrijken van een bepaalde datum is volgens het college zo’n objectieve en onzekere gebeurtenis, maar de constatering van partijen dat de ontbindende voorwaarden uit de akte van levering zijn uitgewerkt en vervallen is dat niet.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, mag het college, bij het ontbreken van een civiele uitspraak over de eigendomsverhoudingen, afgaan op wat in de openbare registers van het kadaster over het eigendom is vermeld (zie bijvoorbeeld de ook door de rechtbank en het college aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 12 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:990). De Afdeling heeft eerder ook overwogen dat het bij de gerechtigdheid tot de tegemoetkoming in planschade uiteindelijk gaat om de daadwerkelijke vermogensrechtelijke positie van de aanvrager (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:626).
4.2. Uit de rechtspraak van de Hoge Raad volgt dat het bij de uitleg van een notariële akte als de onderhavige aankomt op de bedoeling van partijen voor zover die in de notariële akte tot uitdrukking is gebracht. Deze bedoeling moet worden afgeleid uit de in deze akte gebezigde bewoordingen, uit te leggen naar objectieve maatstaven in het licht van de gehele inhoud van de akte. Zie in dit verband het arrest van de Hoge Raad van 19 april 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ2904.
4.3. In de artikelen 2.1 en 4 van de akte van kwijting staat dat koper (Progres) de koopprijs voor het verkochte tijdig heeft voldaan en dat de levering van het verkochte onvoorwaardelijk tot stand is gekomen. Verder staat daarin dat de ontbindende voorwaarden thans zijn uitgewerkt en vervallen. De Afdeling volgt Progres in haar standpunt dat uit de akte van kwijting zelf, als deze integraal in beschouwing wordt genomen, volgt dat er tijdig is betaald.
4.4. Dit vindt bevestiging in de door Progres overlegde bankafschriften, de e-mail van de kandidaat-notaris W.W. van de Vorle-Braat en de bevestigingsbrief van Hijlkema die allemaal dateren van 25 april 2019. Hieruit blijkt dat Progres de restant koopprijs van € 238.500,- op 25 april 2019 heeft betaald. Op dezelfde datum is de akte van kwijting opgemaakt. Die akte is uiteindelijk op 25 juni 2019 verleden.
4.5. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de ontbindende voorwaarden niet zijn vervuld en dat het eigendom op de peildatum daarom bij Progres berustte. Dat in de considerans van akte van kwijting staat dat de restant koopsom per heden is ontvangen kan, gelet op wat er verder in de akte van kwijting staat en ook gelet op de overige overgelegde stukken, niet tot een ander oordeel leiden. De Afdeling volgt de uitleg van Progres dat dit een omissie van de notaris moet zijn geweest. Het betoog van het college slaagt niet.
5. Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de wijziging van de planologische situatie voor Progres voorzienbaar was, omdat sprake was van een concreet beleidsvoornemen waaruit volgt dat de mogelijkheid om op de locatie een supermarkt te realiseren zou komen te vervallen. Het college voert hiertoe allereerst aan dat de rechtbank ten onrechte de datum van de ondertekening van de koopovereenkomst als de datum van de investeringsbeslissing heeft aangemerkt. Volgens het college ligt het moment van de investeringsbeslissing later dan de rechtbank aanneemt. Deze beslissing is namelijk pas genomen op 21 november 2017, zijnde de datum waarop de allonge is ondertekend, of zelfs pas op 25 juni 2019, de datum waarop de restant koopprijs is betaald. In dit verband is volgens het college ook van belang dat niet Progres RE Invest B.V, maar Progres Real Estate BV de koopovereenkomst heeft gesloten en dat Progres daarom niet gebonden was aan de overeenkomst. Daarnaast voert het college aan dat de rechtbank heeft miskend dat de koopovereenkomst Progres niet tot afname van de Steenfabriek verplichtte en dat de allonge moet worden aangemerkt als een nieuwe koopovereenkomst. Deze nieuwe koopovereenkomst verplichtte evenmin tot afname van de Steenfabriek. De akte van levering verplicht evenmin tot afname van de Steenfabriek. Ten slotte voert het college aan dat Progres op het moment van haar investeringsbeslissing op basis van openbare stukken rekening had kunnen houden met de mogelijkheid dat de supermarktbestemming van de Steenfabriek zou worden wegbestemd. In dit verband is volgens het college van belang dat op grond van het detailhandelsbeleid en de verwijzing daarnaar in de toelichting bij het oude bestemmingsplan aan Progres actieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. Dat het vestigen van supermarkten op de locatie op grond van het oude bestemmingsplan wel mogelijk was, is volgens het college een omissie.
6. Bij de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade wordt op grond van artikel 6.3 van de Wro ook de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak betrokken. De schadeoorzaak is voorzienbaar als voor de aanvrager aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Als de schadeoorzaak voorzienbaar was, kan het bestuursorgaan mogelijk risicoaanvaarding aan de aanvrager tegenwerpen. Dat betekent dat de schade voor zijn rekening blijft. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen actieve en passieve risicoaanvaarding. Van actieve risicoaanvaarding kan sprake zijn als de aanvrager een investeringsbeslissing heeft genomen, bijvoorbeeld door een onroerende zaak te kopen, terwijl de schadeoorzaak voor een redelijk denkend en handelend koper ten tijde van deze investeringsbeslissing voorzienbaar was. Met voorzienbaarheid wordt in beginsel gedoeld op objectieve voorzienbaarheid, dat wil zeggen: voorzienbaarheid op basis van een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Niet vereist is dat het bewustzijn van het risico ook daadwerkelijk bij de aanvrager aanwezig was. Indien geen sprake is van een openbaar gemaakt concreet beleidsvoornemen, dan is in beginsel geen sprake van voorzienbaarheid. Dat neemt niet weg dat specifieke persoonlijke omstandigheden, waardoor de aanvrager feitelijk op de hoogte was van de komende planologische ontwikkeling en dus sprake was van subjectieve voorzienbaarheid, in voorkomende gevallen een rol kunnen spelen. Verder volgt uit de rechtspraak van de Afdeling dat de voorzienbaarheid vastgesteld wordt op het moment van de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak, en dus niet op het moment van levering. Bij de beantwoording van de vraag of een planologische wijziging voorzienbaar was, wordt rekening gehouden met een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen. Uit de rechtspraak volgt in dit verband verder dat voor het aannemen van voorzienbaarheid niet is vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden (zie de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3690).
7. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank op goede gronden heeft geoordeeld dat de investeringsbeslissing op 25 november 2016, zijnde de datum waarop de koopovereenkomst is getekend, is genomen. Dat met de later overeengekomen allonge aanvullende afspraken zijn gemaakt, doet, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, daar niet aan af. De afspraken in de allonge hebben met name betrekking op het moment van de levering en doen niet af aan de wederzijds overeengekomen verplichtingen tot betaling en levering. De Afdeling voegt daaraan toe dat uit een brief van Progres van 28 januari 2017 aan Steenfabriek Hijlkema B.V. blijkt dat gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om een meesteraanwijzing te doen op grond van de koopovereenkomst. Gelet hierop is Progres op 28 januari 2017, dus voorafgaand aan het voorbereidingsbesluit van 2 februari 2017, partij geworden bij de koopovereenkomst. Deze verschuiving van het moment van de investeringsbeslissing leidt echter niet tot een ander oordeel, omdat het voorbereidingsbesluit pas op 2 februari 2017 bekend is gemaakt. Anders dan het college betoogt, blijkt uit de overeenkomst noch uit de allonge dat Progres niet verplicht was tot de aankoop van de Steenfabriek. In dit verband is van belang dat artikel 4.1 van de koopovereenkomst, zoals Progres heeft toegelicht, op het tijdstip van de levering ziet en geen ontbindende voorwaarde bevat die gekoppeld is aan de aanwezigheid van een onherroepelijke omgevingsvergunning. In artikel 16 van de koopovereenkomst zijn wel ontbindende voorwaarden opgenomen. Op de zitting heeft het college toegelicht dat het met name gaat om onderdelen "c" en "e" van artikel 16.1 van de koopovereenkomst. Zoals Progres in dat verband terecht naar voren heeft gebracht hebben de daarin beschreven omstandigheden zich niet voorgedaan. Zo is toegelicht dat de saneringskosten niet dusdanig hoog waren dat onderdeel "c" kon worden ingeroepen en dat onderdeel "e" met de meesteraanwijzing is uitgewerkt. Met betrekking tot de vraag of de akte van levering tot afname verplicht, geldt dat de ontbindende voorwaarden in de akte, anders dan het college kennelijk meent, zien op de levering en niet op de koopovereenkomst. Het betoog van het college slaagt niet.
7.1. Over de voorzienbaarheid heeft de rechtbank op goede gronden geoordeeld dat ten tijde van het sluiten van de koopovereenkomst op grond van de planregels van het oude bestemmingsplan het vestigen van supermarkten op de locatie toegestaan was. Dit geldt ook voor het moment van de aanvaarding van de meesteraanwijzing op 28 januari 2017. Dit wordt door het college ook niet bestreden. In de plantoelichting van dit bestemmingsplan wordt verwezen naar het "Detailhandelsbeleid 2003-2010". De Afdeling volgt de rechtbank in haar oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat voormeld beleid op de juiste wijze bekend is gemaakt en ter inzage is gelegd. De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat de verwijzing door het college naar de openbare behandeling in de raadsvergadering en de mogelijkheid om op de peildatum de notulen te kunnen raadplegen niet voldoende is. Ook de verwijzing naar het persbericht leidt, gelet op de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2382, niet tot het door het college beoogde doel. Op de zitting heeft Progres onbestreden gesteld dat het beleid ten tijde van de investeringsbeslissing niet te vinden was. Over de vraag of met de plantoelichting zelf in dit geval een concreet beleidsvoornemen bekend is gemaakt, geldt het volgende. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat een toelichting bij een bestemmingsplan in algemene zin als bekendmaking van een concreet beleidsvoornemen kan worden gezien. In de plantoelichting staat onder meer dat buiten de vastgestelde structuur van de aangegeven winkelgebieden geen nieuwe ontwikkelingen van detailhandel zijn toegestaan. Nieuwe ontwikkelingen op het gebied van detailhandel (buiten aangewezen gebied) zijn dan ook niet toegestaan. Uit de plantoelichting volgt niet dat de in het plan opgenomen mogelijkheden voor het vestigen van detailhandel zullen worden wegbestemd. Gelet hierop is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het college niet op grond van de toelichting bij het oude bestemmingsplan de voorzienbaarheid aan Progres mocht tegenwerpen. De verwijzing van het college naar de uitspraak van de Afdeling van 15 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2086, maakt dit niet anders. In die uitspraak heeft de Afdeling het beroep van Progres tegen het nieuwe bestemmingsplan Facetplan-Delfzijl-Farsum ongegrond verklaard. De Afdeling overwoog in die uitspraak dat de omstandigheid dat in het oude bestemmingsplan voor alle gronden met de bestemming "Bedrijf" detailhandelsmogelijkheden voor supermarkten waren opgenomen niet strookte met het sinds 2003 gevoerde beleid. Het oude bestemmingsplan leidde daarom tot incoherentie dat met het nieuwe bestemmingsplan is rechtgezet. Het college heeft betoogd dat Progres in die procedure niet heeft ontkend dat er vanaf 2003 detailhandelsbeleid was en dat ook daaruit volgt dat Progres van het detailhandelsbeleid op de hoogte was. Progres heeft echter verklaard dat zij pas in die procedure van het detailhandelsbeleid, dat toen als bijlage bij de toelichting was gevoegd, heeft kennisgenomen. De Afdeling is van oordeel dat de omstandigheid dat Progres in die procedure niet heeft ontkend dat er vanaf 2003 detailhandelsbeleid was niet betekent dat zij ook ten tijde van de investeringsbeslissing op 28 januari 2017 daarvan op de hoogte was.
7.2. Over de overige stukken die door het college naar voren zijn gebracht ter ondersteuning van het betoog dat aan Progres voorzienbaarheid kan worden tegengeworpen, geldt het volgende. Het gaat om publicaties in de Eemsbode uit 2002 en 2003, het ontwikkelperspectief Appingedam-Delfzijl 2030 uit 2010, de Nota "Kleur bekennen" -onderweg naar investeringsprogramma 2010-2020 uit 2011, Delfzijl, toekomstperspectief detailhandelsvoorzieningen uit 2011, Actieplan Centrum Delfzijl uit 2013, Visie Supermarkten kern Delfzijl uit 2017 en het artikel "Delfzijl: compact centrum in kwijnende stad" van 1 oktober 2014. In de eerste plaats geldt dat Progres gemotiveerd heeft gesteld dat de krantenberichten ten tijde van de investeringsbeslissing niet raadpleegbaar waren. Bovendien blijkt uit deze stukken, zoals Progres terecht stelt, niet dat de detailhandelsbestemming op de locatie zou worden wegbestemd. Het college heeft verder niet onderbouwd dat de overige stukken ten tijde van de investeringsbeslissing op de juiste wijze openbaar waren gemaakt en in openbare bronnen, waarvan redelijkerwijs te verwachten viel dat een eventueel concreet beleidsvoornemen met betrekking tot de Steenfabriek daarin gepubliceerd zou zijn, te vinden waren. Ook uit die stukken blijkt bovendien niet van een concreet beleidsvoornemen om de detailhandelsbestemming van de Steenfabriek weg te bestemmen.
7.3. Het betoog van het college slaagt niet.
Hoger beroep van Progres
8. Progres betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college terecht heeft gesteld dat geen sprake is van inkomensschade die voor vergoeding in aanmerking komt. Progres voert aan dat de feiten in deze zaak anders liggen dan in de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2952. Zij heeft de Steenfabriek namelijk aangekocht met geen ander doel dan om ter plaatse twee supermarkten te ontwikkelen en deze te verhuren. Daarom moet de aankoop worden aangemerkt als een voldoende concrete investering. Die investering was ook onomkeerbaar. Zij had namelijk niet de mogelijkheid om de aankoop van de Steenfabriek te ontbinden. Omdat de supermarktbestemming bij de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan is wegbestemd, is de Steenfabriek aanmerkelijk in waarde gedaald. Als zij deze nu zou verkopen, zou de prijs aanzienlijk lager liggen dan vóór de bestemmingswijziging. Dat zij de Steenfabriek kan verkopen, betekent niet dat geen sprake is van een onomkeerbare investering. Verder heeft zij andere onomkeerbare investeringen gedaan, zoals de aanvraag van een omgevingsvergunning voor een Aldi-supermarkt in combinatie met een andere full-service supermarkt met parkeervoorzieningen. Ten behoeve van deze aanvraag heeft zij meerdere onderzoeken laten uitvoeren en stukken doen opstellen. Daarvoor heeft zij onomkeerbare kosten gemaakt.
9. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat gemist voordeel uit op de peildatum niet aangevangen bedrijfsvoering in beginsel niet voor tegemoetkoming op de voet van afdeling 6.1 van de Wro in aanmerking komt. Wanneer het alleen gaat om plannen van de aanvrager voor een bepaalde bedrijfsvoering die door de planologische maatregel zijn verhinderd, is geen sprake van een aangevangen bedrijfsvoering. Het ligt op de weg van de aanvrager om met uit objectieve bronnen afkomstige stukken of anderszins aannemelijk te maken dat hij op de peildatum ter plaatse de betreffende onderneming exploiteerde om er voordeel uit te trekken. Van dit uitgangspunt wordt afgeweken in gevallen waarin de aanvrager op de peildatum onomkeerbare investeringen heeft gedaan of waarin bijzondere omstandigheden daartoe nopen (zie de hiervoor in overweging 6 genoemde uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2025 onder 59).
10. Tussen partijen is niet in geschil dat de exploitatie van de supermarkten nog niet was aangevangen op de peildatum. Uit de hierboven genoemde rechtspraak van de Afdeling volgt dat het gemiste voordeel dat voortvloeit uit het wegbestemmen van de mogelijkheid om ter plaatse supermarkten te realiseren daarom in beginsel niet voor vergoeding in aanmerking komt. De rechtbank heeft dus terecht beoordeeld of in dit geval een uitzondering op de hoofdregel moest worden gemaakt. In dat verband heeft de rechtbank beoordeeld of er onomkeerbare investeringen zijn gedaan die aanleiding geven tot een afwijking van het uitgangspunt dat voordeel uit niet-aangevangen exploitatie niet voor vergoeding in aanmerking komt. Zij heeft die vraag terecht ontkennend beantwoord. In dit verband is het volgende van belang.
11. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, betekent het feit dat Progres de Steenfabriek heeft aangekocht niet dat daarmee al een onomkeerbare investering is gedaan, ook niet als het juist is dat Progres, zoals zij heeft gesteld, de Steenfabriek heeft gekocht met het doel om daar supermarkten te realiseren. De aankoop van de Steenfabriek is een investering in vastgoed die niet onomkeerbaar is. De Steenfabriek kan immers weer worden verkocht, of voor andere doeleinden worden aangewend. Progres betoogt dat de Steenfabriek in waarde is verminderd door het vervallen van de mogelijkheid om supermarkten te realiseren, zodat zij deze alleen met verlies zal kunnen verkopen, en dat de aankoop daarom een onomkeerbare investering is. De Afdeling wijst er echter op dat voor zover er door de wijziging van het planologische regime waardevermindering is opgetreden, Progres op grond van artikel 6.1 van de Wro aanspraak heeft op een tegemoetkoming in die schade als aan de overige voorwaarden daarvoor is voldaan. Progres voert verder aan dat zij ten tijde van de investeringsbeslissing al een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van twee supermarkten had ingediend en dat zij ten behoeve van de ingediende aanvraag meerdere onderzoeken heeft laten uitvoeren die kunnen worden gekwalificeerd als onomkeerbare investeringen. De Afdeling stelt vast dat het gaat om een onderzoek naar de bouwkundige staat van de Steenfabriek, een bodemonderzoek en een asbestinventarisatieonderzoek. Deze onderzoeken hebben betrekking op de staat van het vastgoed. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen deze onderzoeken weliswaar ook relevant zijn voor de mogelijkheid om ter plaatse supermarkten te exploiteren, maar zij zijn ook daarbuiten van belang, bijvoorbeeld voor de waarde van het vastgoed op zichzelf. Daarom kunnen zij niet worden aangemerkt als onomkeerbare investeringen in een toekomstige exploitatie van dit vastgoed in de vorm van de exploitatie van een of meer supermarkten.
12. Het betoog van Progres slaagt niet.
Beroep tegen (het niet tijdig nemen van) het besluit van 25 februari 2025
13. Nadat het beroep wegens het niet tijdig beslissen is ingediend, heeft het college alsnog een besluit genomen op het bezwaar. Dit besluit is blijkens de aanhef op 25 februari 2025 genomen en op 14 maart 2025 verzonden. Op grond van artikel 6:20, tweede lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, heeft het beroep mede betrekking op dat besluit.
14. Omdat alsnog een besluit op het bezwaar is genomen, heeft Progres geen belang meer bij een oordeel over het beroep wegens niet tijdig beslissen. De Afdeling zal dit beroep niet-ontvankelijk verklaren. De Afdeling behandelt hierna de gronden gericht tegen het alsnog genomen besluit.
15. Het college handhaaft in het nieuwe besluit zijn standpunt over de voorzienbaarheid dat door de rechtbank is verrworpen. Progres bestrijdt in haar gronden dit standpunt. Gelet op het oordeel van de Afdeling over het hoger beroep van het college, kan ook het nieuwe besluit van 25 februari 2025 niet in stand blijven. De Afdeling zal daarom dat besluit vernietigen.
Conclusie
16. De hoger beroepen zijn ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. Het beroep wegens niet tijdig beslissen is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het besluit van 25 februari 2025 is gegrond. De Afdeling vernietigt dit besluit. Het college moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van wat de Afdeling in deze uitspraak heeft overwogen. De Afdeling geeft het college hiervoor een termijn van twaalf weken. Omdat de uitspraak in hoger beroep ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, ziet de Afdeling met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
17. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van het college en Progres RE Invest I B.V. ongegrond;
II. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 13 december 2024;
III. verklaart het beroep wegens het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van 25 februari 2025 gegrond;
V. vernietigt dat besluit;
VI. draagt het college van burgemeester en wethouders van Eemsdelta op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit op het bezwaar te nemen;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Eemsdelta tot vergoeding van bij Progres RE Invest I B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college aan Progres RE Invest I B.V het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedragen van € 579,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.
w.g. Jurgens
voorzitter
w.g. Yildiz
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2026
594