202307022/1/R3.
Datum uitspraak: 30 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Inbeva B.V., gevestigd in Amersfoort,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 26 september 2023 in zaak nr. 22/3181 in het geding tussen:
Inbeva
en
het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren.
Procesverloop
Bij besluit van 27 januari 2022 heeft het college geweigerd om aan Inbeva een omgevingsvergunning te verlenen voor een verbouwing van een gedeelte van het gebouw aan de Schardijk 2 in Lemmer ten behoeve van een gezamenlijke woonfunctie.
Bij besluit van 14 juli 2022 heeft het college het door Inbeva daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 september 2023 heeft de rechtbank het door Inbeva daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft Inbeva hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en Inbeva hebben nadere stukken ingediend.
De Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) is partij in dit geding.
De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting op 10 september 2026, waar Inbeva, vertegenwoordigd door mr. W.J. Bosma en mr. R.N. van der Velde, advocaten in Den Haag, vergezeld door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. T.G. Dolfijn, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 16 december 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Inbeva is eigenaar van het bedrijfsgebouw aan de Schardijk 2 in Lemmer en van het daarnaast gelegen hallencomplex langs de Klaaskamp. Het bedrijfsgebouw en het hallencomplex staan op een bedrijventerrein. In het bedrijfsgebouw bevond zich een inpandige bedrijfswoning. Inbeva wil in dit deel van het bedrijfsgebouw in plaats van de bedrijfswoning 16 woonunits realiseren voor arbeidsmigranten die werkzaam zijn in het bedrijfsgebouw en het hallencomplex. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd omdat dit volgens hem in strijd met het bestemmingsplan is. Het wil niet meewerken aan een afwijking van het bestemmingsplan, omdat het een woonfunctie op het bedrijventerrein, anders dan een bedrijfswoning, in strijd met een goede ruimtelijke ordening acht. Volgens het college kan een goed woon- en leefklimaat hier niet worden gegarandeerd en kunnen omliggende bedrijven door een woonfunctie in hun mogelijkheden worden beperkt.
De rechtbank heeft het beroep van Inbeva tegen de in bezwaar in stand gelaten weigering ongegrond verklaard. Inbeva is het hier niet mee eens.
3. Het geschil komt in de kern neer op de vraag of het college gehouden was om medewerking te verlenen aan het plan van Inbeva om in het bedrijfsgebouw 16 woonunits te realiseren voor arbeidsmigranten die werkzaam zijn bij bedrijven in het bedrijfsgebouw en het hallencomplex. Over het procesbelang van Inbeva dat op de zitting aan de orde is gesteld, volstaat de Afdeling met de overweging dat niet vast is komen te staan dat Inbeva geen belang meer heeft bij een beoordeling van dit geschilpunt.
Strijd met het bestemmingsplan?
4. Inbeva betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan in overeenstemming was met het bestemmingsplan "Lemsterhoek". Volgens haar vormen de 16 woonunits een bedrijfswoning zoals omschreven in de planregels. De arbeidsmigranten die hier worden gehuisvest zullen werkzaam zijn in de verschillende bedrijven in het bedrijfsgebouw en het naastgelegen hallencomplex. Dat hallencomplex staat volgens Inbeva, anders dan de rechtbank heeft overwogen, op hetzelfde bouwperceel als het bedrijfsgebouw waarin de 16 woonunits zijn voorzien. Volgens Inbeva kunnen de beoogde 16 woonunits ten minste worden gelijkgesteld met een bedrijfswoning. Het gaat niet om reguliere bewoning.
4.1. De locatie ligt op grond met de enkelbestemming "Bedrijventerrein", zonder functieaanduiding "bedrijfswoning". Op grond van artikel 5.1 van de planregels zijn hier wel inpandige bedrijfswoningen toegestaan.
"Bedrijfswoning" is in artikel 1.11 omschreven als: een gebouw geheel of gedeeltelijk ingericht ten behoeve van het wonen op een terrein behorende bij een op hetzelfde bouwperceel aanwezig bedrijf, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van (het huishouden van) een persoon die (dat) werkgerelateerd is met dat bedrijf.
"Bouwperceel" is in artikel 1.18 omschreven als: een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten.
Op grond van artikel 5.2.1, aanhef en onder b, van de planregels mag een inpandige bedrijfswoning uitsluitend in combinatie met ten minste 200 m² bijbehorende gebouwen inpandig worden gebouwd, tenzij ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning uitgesloten'. Artikel 5.2.1, aanhef en onder c van de planregels bepaalt dat per bouwperceel ten hoogste één inpandige bedrijfswoning mag worden gebouwd. De oppervlakte van een inpandige bedrijfswoning mag op grond van artikel 5.2.1, aanhef en onder d, ten hoogste 150 m2 bedragen.
4.2. Bij de vaststelling van de omvang van een bouwperceel is de actuele situatie bepalend. Daarbij wordt in beginsel uitgegaan van de kadastrale percelen. Voor het antwoord op de vraag of het om een bouwperceel gaat, is ook van belang of het om bij elkaar behorende bebouwing gaat. Het bestaan van zo’n situatie leidt ertoe dat meerdere kadastrale percelen in ruimtelijke zin als een geheel worden aangemerkt.
4.3. De Afdeling kan zich vinden in het onder 6 tot en met 6.1.2 van de uitspraak van de rechtbank gemotiveerde oordeel, dat inhoudt dat de gevraagde 16 woonunits geen bedrijfswoning in de zin van de planregels vormen, omdat het bedrijfsgebouw en het hallencomplex niet samen op één bouwperceel staan. Inbeva veronderstelt ten onrechte dat de rechtbank bij haar beoordeling of sprake is van één bouwperceel had moeten uitgaan van de situatie zoals die was toen de rechtbank uitspraak deed. Dat is niet de strekking van de rechtspraak van de Afdeling, inhoudende dat de actuele situatie bepalend is op het moment van het nemen van het in beroep bestreden besluit. De rechtbank heeft terecht de situatie beoordeeld zoals die was toen het college het besluit van 14 juli 2022 nam. De Afdeling voegt hier nog aan toe dat ook als wel had moeten worden uitgegaan van één bouwperceel, dat nog niet zou betekenen dat de 16 woonunits een bedrijfswoning zouden vormen. Uit de planregels volgt dat een bedrijfswoning uitsluitend moet zijn bedoeld voor de huisvesting van (het huishouden van) maar één persoon. Daarmee zijn 16 woonunits voor afzonderlijke personen niet gelijk te stellen. Daarnaast is op grond van artikel 5.2.1, aanhef en onder c, per bouwperceel ten hoogste één inpandige bedrijfswoning toegestaan.
Het betoog slaagt niet.
5. Dit betekent dat voor de gevraagde 16 woonunits ook een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan nodig is. Het college kan die omgevingsvergunning verlenen als dit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
Goede ruimtelijke ordening?
6. Inbeva betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de huisvesting van arbeidsmigranten in 16 woonunits in het gebouw niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening heeft mogen achten.
Inbeva voert aan dat zij de nu nog verspreid nabij het hallencomplex liggende bedrijfswoningen wil clusteren in het bedrijfsgebouw, waardoor de bestaande mogelijkheden voor deze bedrijfswoningen kunnen verdwijnen, met alle ruimtelijke voordelen van dien. Inbeva betwist dit dat met een vergunningvoorschrift niet te bereiken valt. Volgens Inbeva is niet te verwachten dat de 16 woonunits omliggende bedrijven beperken in hun mogelijkheden, omdat woningen op een bedrijventerrein niet worden beschermd alsof het reguliere woningen zijn. Bovendien zijn er al verschillende woningen op en rond het bedrijventerrein aanwezig. Ook is een volledige benutting van de planologische mogelijkheden door omliggende bedrijven volgens Inbeva niet waarschijnlijk. Verder voert Inbeva aan de hand van memo’s van bureau WSP aan dat in de beoogde 16 woonunits voor wat betreft geluid een binnenniveau van ten hoogste 35 dB(A) kan worden bereikt, zelfs bij een theoretische volledige benutting van de planologische mogelijkheden door omliggende bedrijven. Inbeva benadrukt dat er een grote vraag is naar goede huisvesting voor arbeidsmigranten. Volgens haar biedt het voordelen als arbeidsmigranten worden gehuisvest bij de bedrijven waarin zij werkzaam zijn.
6.1. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet daarbij de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
6.2. De Afdeling kan zich vinden in het onder 7 tot en met 7.1.4 van de uitspraak van de rechtbank gemotiveerde oordeel, dat inhoudt dat het college de gevraagde 16 woonunits in strijd met een goede ruimtelijke ordening mocht achten. Het gaat om een geluidgezoneerd bedrijventerrein waarop bedrijfsactiviteiten tot en met milieucategorie 4.2 zijn toegestaan. Voor die milieucategorie noemt de VNG-brochure "Bedrijven en Milieuzonering" een richtafstand tot gevoelige objecten van 300 m. Door het terrein te bestemmen als geluidgezoneerd bedrijventerrein heeft de planwetgever gronden in de gemeente aangewezen waar bedrijven in zo’n hoge milieucategorie zich moeten kunnen vestigen en zo min mogelijk worden beperkt in hun bedrijfsuitoefening. Het valt niet in te zien waarom het college gehouden zou zijn om hier niettemin gevoelige objecten in de vorm van 16 woonunits in te passen. De omstandigheid dat het bestemmingsplan op dit bedrijventerrein in beperkte mate bedrijfswoningen toestaat, is daarvoor onvoldoende. Deze bedrijfswoningen zijn uitsluitend bedoeld voor een persoon, al dan niet met zijn huishouden, die werkgerelateerd is met een bedrijf dat op hetzelfde bouwperceel aanwezig is. Dergelijke bedrijfswoningen hebben een andere functie dan de woonunits die Inbeva wil realiseren. Verder betekent de omstandigheid dat de 16 woonunits voor arbeidsmigranten op het bedrijventerrein zouden worden gerealiseerd niet dat het college geen betekenis meer mocht toekennen aan de vraag of in de woonunits een goed woon- en leefklimaat kan worden bereikt. Dat omvat meer dan alleen het door Inbeva genoemde akoestische binnenniveau.
Het betoog slaagt niet.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
8. Inbeva heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM).
8.1. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
8.2. Het college heeft het bezwaarschrift van Inbeva ontvangen op 9 maart 2022. De redelijke termijn is in deze procedure dus met afgerond 7 maanden overschreden. Deze overschrijding moet aan de Afdeling worden toegerekend.
8.3. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan Inbeva toe te kennen bedrag € 1.000,00.
8.4. De Afdeling zal de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) veroordelen tot betaling van € 1.000,00 aan Inbeva als vergoeding van de door haar geleden immateriële schade.
Proceskosten
9. De Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de proceskosten vergoeden die Inbeva heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding. Bij de berekening van de kosten gaat de Afdeling wat betreft de zwaarte van de zaak uit van de wegingsfactor licht (0,5), omdat het hier alleen gaat om beantwoording van de vraag of de redelijke termijn is overschreden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Inbeva B.V. een schadevergoeding van € 1.000,00 te betalen;
III. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij Inbeva B.V. in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 467,00.
Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
w.g. Knol
voorzitter
w.g. Witsen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2026
727