202503291/1/R1.
Datum uitspraak: 30 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend in Haarlem,
2. het college van burgemeester en wethouders van Haarlem,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 29 april 2025 in zaak nr. 23/7637 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2023 heeft het college [appellant sub 1] een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot de woning op het adres [locatie] in Haarlem.
Bij besluit van 15 november 2023 heeft het college het besluit tot oplegging van de dwangsom in stand gelaten.
Bij uitspraak van 29 april 2025 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 november 2023 vernietigd voor zover daarin een last onder dwangsom wordt opgelegd voor het zonder de benodigde vergunning bouwkundig splitsen van een woning en het in stand laten van deze splitsing, en het besluit van 25 april 2023 herroepen voor zover daarin een last onder dwangsom wordt opgelegd voor het zonder de benodigde vergunningen splitsen van de woning en het in stand laten van de bouwkundige splitsing.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 1] heeft een zienswijze ingediend naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 september 2026, waar [gemachtigde] namens [appellant sub 1], bijgestaan door mr. P.A.J. van Putten, advocaat in Almere, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Vrij en mr. Z. Aygunes, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluit van 25 april 2023 heeft het college aan [appellant sub 1] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellant sub 1] is sinds 1985 eigenaar van een bovenwoning aan de [locatie] in Haarlem. [appellant sub 1] woont elders. Bij een controle op 31 maart 2022 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat de bovenwoning in twee aparte woningen is opgedeeld, zonder dat hiervoor de vereiste vergunningen zijn verleend. Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van de bovenwoning voor twee woningen niet is toegestaan. Daarom heeft het college aan [appellant sub 1] een last onder dwangsom opgelegd. De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 1] op een aantal punten gehonoreerd. De rechtbank heeft het beroep dat [appellant sub 1] op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan, niet gehonoreerd. [appellant sub 1] is het daarmee niet eens. Het college heeft in het hoger beroep van [appellant sub 1] aanleiding gezien om incidenteel hoger beroep in te stellen.
De last onder dwangsom
3. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Reparatieplan C Haarlem 2022", waarin het perceel de bestemming "Wonen" heeft. Gronden met die bestemming zijn bestemd voor wonen in woningen. Volgens de planregels dient een woning voor de huisvesting van maximaal één huishouden. Ook geldt ter plaatse de Huisvestingsverordening "Zuid-Kennemerland/IJmond: Haarlem 2022". Daarin is bepaald dat woonruimten in bepaalde delen van de gemeente niet zonder vergunning mogen worden verbouwd tot twee of meer woonruimten.
4. Partijen gaan ervan uit dat het college een last onder dwangsom heeft opgelegd voor de volgende overtredingen:
1) het bouwkundig splitsen van de bovenwoning zonder de benodigde vergunningen (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening);
2) het instandlaten van de bouwkundige splitsing (artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo);
3) het gebruik van de woning voor meer dan één huishouden (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo gelezen samen met artikel 20.3 van de planregels).
Tussen partijen is niet in geschil dat de last inhoudt dat [appellant sub 1]
- de splitsing van de originele bovenwoning in twee separate woningen ongedaan moet maken, door deze terug te brengen naar één bovenwoning zoals die laatstelijk is vergund;
- het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de bovenwoning moet staken en gestaakt houden door daarin slechts één huishouden te huisvesten.
De dwangsom die aan dit besluit is verbonden, is € 10.000,00 voor de eerste keer dat een overtreding wordt geconstateerd, € 15.000,00 voor de tweede geconstateerde overtreding en € 20.000,00 voor de derde geconstateerde overtreding.
Het college heeft de begunstigingstermijn laatstelijk verlengd tot 1 februari 2024. Het college heeft tot nu toe geen constateringen gedaan, zodat er nog geen dwangsommen zijn verbeurd.
De bevoegdheid van het college
5. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [appellant sub 1] overtreder is van het verbod op het bouwkundig splitsen van de woning zonder de benodigde vergunningen. Volgens het college is het splitsen van woningen altijd vergunningplichtig, ook in het verleden. In dat verband wijst het college erop dat het geen vergunningen verstrekt voor woningen met een oppervlakte kleiner dan 50 m2.
5.1. Tussen partijen is niet in geschil dat de bovenwoning is gesplitst zonder dat daarvoor de benodigde vergunningen zijn verleend. Dat betekent dat overtreding 1, zoals vermeld onder overweging 4, aanwezig is. Partijen zijn verdeeld over de vraag wanneer de bovenwoning is gesplitst en door wie.
5.2. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant sub 1] overtreder is van het verbod om de bovenwoning zonder vergunning te splitsen. Het college heeft zich ter onderbouwing van dit standpunt namelijk alleen gebaseerd op het aanvraagformulier van 24 november 2012 voor het huisnummerbesluit. De omstandigheid dat [appellant sub 1] op dit formulier als reden heeft opgegeven "Splitsing woning per 1-9-2012", kan niet zonder meer tot de conclusie leiden dat [appellant sub 1] na aankoop van de woning in 1985 de bovenverdieping bouwkundig heeft gesplitst. [appellant sub 1] heeft betwist dat de woning pas in 2012 is gesplitst. Zij heeft in dat verband aangevoerd dat de woning toen zij die in 1985 kocht al bouwkundig was gesplitst. Het formulier dat zij heeft ingevuld is hierover niet eenduidig. Bij de vraag "Is er een bouwvergunning aanwezig?" heeft zij opgeschreven dat dat niet van toepassing is. Dat betekent niet dat de woning pas op dat moment bouwkundig is gesplitst. De rechtbank heeft gelet hierop terecht overwogen dat het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant sub 1] de bovenwoning zonder vergunning heeft gesplitst.
Het betoog slaagt niet.
6. De andere overtredingen, genoemd onder overweging 4, worden door [appellant sub 1] niet betwist. Het in stand laten van de bouwkundige splitsing van de woning is een overtreding van artikel 2.3a van de Wabo (overtreding 2). Het gebruik van de woning voor meer dan één huishouden is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo gelezen samen met artikel 20.3 van de planregels (overtreding 3). [appellant sub 1] heeft niet betwist dat zij daarvoor als overtreder kan worden aangemerkt. Dat betekent dat het college jegens [appellant sub 1] bevoegd was om handhavend op te treden tegen de overtreding daarvan.
Bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien
7. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
8. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er bijzondere omstandigheden zijn waardoor van handhavend optreden vanwege overtreding van artikel 2.3.a, eerste lid, van de Wabo moet worden afgezien. Volgens het college was het splitsen van woningen ook in het verleden altijd vergunningplichtig.
8.1. De rechtbank heeft onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling (waaronder de uitspraak van 15 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2080, onder 6.3) terecht geoordeeld dat de rechtszekerheid zich ertegen verzet dat het college op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo handhavend optreedt tegenover [appellant sub 1]. Daarbij heeft de rechtbank terecht betrokken dat, zoals ook hiervoor onder 5.2 is overwogen, het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant sub 1] de woning bouwkundig heeft gesplitst zonder de benodigde vergunningen. De niet-onderbouwde stelling dat het splitsen van woningen altijd vergunningplichtig is geweest, heeft de rechtbank terecht onvoldoende geacht. Dat betekent namelijk niet automatisch dat [appellant sub 1] ten tijde van de verkrijging van de woning in 1985 concrete aanwijzingen had dat de woning zonder benodigde vergunningen bouwkundig was gesplitst. Het college heeft daarvoor in hoger beroep ook geen bewijs aangedragen.
Het betoog slaagt niet.
9. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij haar het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt niet te zullen handhaven tegen het gebruik van de gesplitste bovenwoning door meerdere huishoudens. Het college heeft namelijk op 13 december 2012 een huisnummerbesluit genomen en er zijn heffingsaanslagen over de twee aparte woonruimten aan [appellant sub 1] opgelegd. Verder zijn er volgens [appellant sub 1] bezoeken aan de bovenwoning gebracht. Gelet op deze omstandigheden in combinatie met het ruime tijdsverloop, mocht [appellant sub 1] erop vertrouwen dat het college niet meer zou handhaven.
9.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
9.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant sub 1] aan het toekennen van een huisnummer niet het gerechtvaardigd vertrouwen kan ontlenen dat daarmee ook woningsplitsing zou zijn toegestaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de door de rechtbank genoemde uitspraak van 2 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2871), behelst een besluit tot toekenning van een huisnummer op grond van de Wet basisregistratie adressen en gebouwen geen verlening van toestemming voor het gebruiken van een pand als woning. Dat volgt ook uit de disclaimer die bij het huisnummerbesluit hoort. Daarin staat dat daaraan geen andere rechten kunnen worden ontleend dan het recht om van een bepaald huisnummer gebruik te maken.
Dat de gemeente in de loop van de jaren heffingsaanslagen heeft opgelegd, heeft de rechtbank terecht niet gekwalificeerd als uitlating of gedraging waaruit [appellant sub 1] kon en mocht afleiden dat het college niet handhavend zou optreden tegen het gebruik van de woning. Om de hoogte van onroerendzaakbelasting en rioolheffing te bepalen voor twee verschillende huisnummers is de feitelijke situatie relevant, niet de planologisch-juridische situatie op grond waarvan het gebruik van panden al dan niet is toegestaan.
De rechtbank heeft in het overige dat [appellant sub 1] heeft aangevoerd terecht geen aanleiding gezien voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. [appellant sub 1] heeft niet geconcretiseerd wanneer en waarvoor het college bezoeken aan de woning zou hebben gebracht en wat er toen zou zijn besproken. Anders dan [appellant sub 1] stelt, is er geen samenstel van omstandigheden waaruit zij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college zou hebben berust in de bewoning door meerdere huishoudens.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie hoger beroepen
10. Het hoger beroep is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
11. De rechtbank heeft de besluitvorming in stand gelaten voor zover de last gaat over het staken en gestaakt houden van het gebruik van de woning voor meer dan één huishouden. Dat verandert niet met deze uitspraak.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
w.g. Meijer
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Wijgerde
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2026
672-1207