202501971/1/R3.
Datum uitspraak: 30 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend in [woonplaats],
appellant,
en
de raad van de gemeente Westerwolde,
verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 24 april 2024 heeft de raad de aanvraag van [appellant] om een bestemmingsplan vast te stellen voor de bouw van één woning aan de [locatie], in Blijham (het perceel), afgewezen.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[persoon A] en [persoon B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 29 juni 2026, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A.A. Westers, advocaat in Groningen, vergezeld door [persoon A], en de raad, vertegenwoordigd door J.P. Keizer, zijn verschenen. Verder is op de zitting [persoon B], bijgestaan door mr. M. de Boer, advocaat in Heerenveen, gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om het bestemmingsplan vast te stellen is ingediend op 3 maart 2022. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellant] is eigenaar van het perceel en heeft de raad verzocht om een bestemmingsplan vast te stellen om op dit perceel de bouw van één woning mogelijk te maken. Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" heeft het perceel de bestemming "Agrarisch gebied met een gesloten landschap".
2.1. Het bestemmingsplan is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Met ingang van 6 juli 2023 heeft het ontwerpbestemmingsplan "Blijham, [locatie]" zes weken ter inzage gelegen. Over dit ontwerpbestemmingsplan zijn vier zienswijzen ingediend. De raad heeft vervolgens op 24 april 2024 besloten om het bestemmingsplan niet vast te stellen. [appellant] is het niet eens met dit besluit.
Toetsingskader
3. Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
Bestreden besluit
4. Aan het besluit om het plan niet vast te stellen heeft de raad zeven weigeringsgronden ten grondslag gelegd. De raad heeft gesteld dat a. het gebied Morige niet kan worden aangemerkt als "kleine kern", maar als buurtschap in het buitengebied. Op grond van de "Woonvisie Westerwolde 2019-2024" (Woonvisie) en de "Geconsolideerde Omgevingsverordening november 2022" (Omgevingsverordening) geldt het uitgangspunt dat in het buitengebied geen nieuwe woningen worden toegevoegd, behoudens via specifieke regelingen. Deze specifieke regelingen zijn hier, volgens de raad, niet van toepassing. Daarnaast heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat: b. de beoogde locatie geen structuurversterkende plek is, c. er in de bebouwde kom van Blijham nog 35 locaties voor woningbouw aanwezig zijn, d. woningbouw op deze locatie een precedent zou scheppen voor vergelijkbare percelen in de omgeving, wat door de raad onwenselijk wordt geacht voor het open landschap, e. de toestemming van de provincie waarschijnlijk is gebaseerd op de onjuiste kwalificatie van het gebied als "kleine kern", f. er onvoldoende draagvlak is in de omgeving, en g. het plan mogelijk niet uitvoerbaar is, omdat niet zeker is dat de eigenaren van omliggende percelen medewerking zullen verlenen aan de benodigde aansluiting op nutsvoorzieningen.
Het beroep
5. [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte heeft besloten om het plan niet vast te stellen, omdat dit voldoet aan alle relevante wettelijke- en beleidskaders en getuigt van een goede ruimtelijke ordening. [appellant] voert daartoe aan dat het plan in overeenstemming is met de Omgevingsverordening en de Woonvisie omtrent het bouwen van woningen in het buitengebied. Er is namelijk sprake van een kleine kern met bebouwing in de directe omgeving van het plangebied. Omdat het plangebied in een kleine kern ligt, moet daarnaast worden voldaan aan het vereiste van ‘structuurversterking’. Het betreft hier, volgens [appellant], een kleinschalige toevoeging die past binnen de structuur van het gebied en die zorgvuldig is ontworpen en wordt ingepast in de landschappelijke en stedenbouwkundige structuur. Aan het vereiste van structuurversterking wordt daarmee voldaan. Over de weigeringsgrond van de raad dat onvoldoende aan participatie is gedaan en er draagvlak ontbreekt voert [appellant] aan dat de aanvraag nog onder de Wro valt, waarin participatie niet verplicht is. Bovendien heeft hij onverplicht een omgevingsdialoog gehouden met omwonenden. Ook weerspreekt hij dat er geen draagvlak is. Dit is daarbij ook geen grond om het besluit niet vast te stellen, aldus [appellant]. Tot slot voert [appellant] aan dat op het perceel sprake is van een erfdienstbaarheid. Vaststelling van het plan had dus niet geweigerd mogen worden vanwege een evidente privaatrechtelijke belemmering.
5.1. De Afdeling gaat eerst in op de vraag of de raad zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het realiseren van een woning op het perceel in strijd is met de Woonvisie en hij al daarom niet mee hoefde te werken aan vaststelling van het bestemmingsplan.
In hoofdstuk 7 van bijlage 4 van de Woonvisie zijn de verschillende woonmilieus die binnen de regio Oost-Groningen van elkaar kunnen worden onderscheiden nader gedefinieerd. Het gaat om stedelijke kernen, centrumkernen, woonkernen en kleine kernen. Een kleine kern heeft volgens die beschrijving de volgende kenmerken: veel kleiner dan 3.500 inwoners; weinig stedelijke (perifere landelijke) omgeving; ook lintbebouwing/lintdorpen; een laag tot zeer laag voorzieningenniveau; lokale tot beperkte verzorgingsfunctie; zeer beperkte voorzieningen; en redelijke tot matige bereikbaarheid. Daarbij wordt ook een opsomming gegeven van kleine kernen binnen Oost-Groningen. Als kleine kernen binnen de gemeente Westerwolde worden daar genoemd: Wedde, Vriescheloo, Veelerveen, Bourtange en Sellingen.
In paragraaf 3.2 van de Woonvisie staat dat er in de gemeente ruimte is voor 200 extra nieuwbouwwoningen voor kwalitatieve verrijking en vernieuwing. In de centrumkern Ter Apel is ruimte voor 75 extra nieuwe woningen, in de woonkernen Bellingwolde, Blijham en Vlagtwedde samen 75 extra woningen en in de kleine kernen samen kunnen nieuwe kleinschalige plannen voor 50 extra woningen worden toegevoegd. In het buitengebied kunnen in principe geen woningen worden toegevoegd.
In het Addendum op de Woonvisie staat in paragraaf 3.3 dat men een aantal uitzonderingen wil maken op de algemene regel uit de Woonvisie dat woningen in principe niet worden toegevoegd in het buitengebied. Deze uitzonderingen zijn: woningen toevoegen in het buitengebied door middel van woningsplitsing; woningen toevoegen in het buitengebied door middel van de Ruimte-voor-ruimte-regeling; en woningen toevoegen in bebouwingslinten in het buitengebied.
In paragraaf 4.3 van de Woonvisie staat dat binnen de gemeente in principe enkel nog op structuurversterkende plekken wordt gebouwd. Bij de kleine kernen wordt daarbij genoemd dat het moet gaan om: een perceel in de dorpskern of het bestaande lint; aanpak van rotte kies, structurele leegstand of beeldbepalende plek; (eventueel) hergebruik van bestaand vastgoed; en binnen bestaand stedelijk gebied.
5.2. De Afdeling overweegt dat het voor het antwoord op de vraag of het realiseren van een woning op het perceel in overeenstemming is met de Woonvisie dus van belang is om vast te stellen of het perceel ligt in een kleine kern, aan een bebouwingslint in het buitengebied of op een structuurversterkende plek. De Afdeling overweegt daarover het volgende. Morige is naar het oordeel van de Afdeling niet te kwalificeren als kleine kern zoals bedoeld in de Woonvisie, en behoort dus tot het buitengebied, zoals de raad stelt. Ten eerste wordt Morige niet genoemd in de opsomming van kleine kernen in de Woonvisie. Ten tweede zijn de plaatsen binnen de gemeente die wel worden genoemd als kleine kern, namelijk Wedde, Vriescheloo, Veelerveen, Bourtange en Sellingen alle een stuk groter dan Morige en zijn daar meer bebouwing en voorzieningen aanwezig. Morige bestaat alleen uit de Hoofdweg, met daaraan aansluitend enkele zijstraten/lanen, waaronder de [locatie]. De [locatie] bestaat, net als de andere zijstraten/lanen van de Hoofdweg, uit een aantal, verspreid uit elkaar liggende woningen met daartussen open ruimtes. Omdat Morige kleiner van omvang is en er minder bebouwing, woningen en andere voorzieningen aanwezig zijn heeft Morige niet dezelfde kenmerken als de plaatsen die als kleine kern zijn genoemd en daarom heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat Morige niet als kleine kern is aan te merken. Daarnaast heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat het perceel niet aan een bebouwingslint in het buitengebied zoals bedoeld in de Woonvisie ligt. De [locatie] is een laan ten zuiden van de woonkern Blijham met hier en daar een woning die, zoals hiervoor is overwogen, uitkomt op de Hoofdweg. Dat is de doorgaande weg tussen Blijham en Wedde. De Afdeling stelt vast dat die Hoofdweg zich zou kunnen kenmerken als een bebouwingslint in het buitengebied, vanwege de langgerekte vorm van de bebouwing die zich vrij dicht op elkaar langs die weg bevindt, terwijl het daar achterliggende gebied agrarisch en open is. Het perceel bevindt zich echter niet aan dat bebouwingslint, maar daarachter. Op de zitting heeft [appellant] nader toegelicht dat rondom het perceel wel sprake is van een bebouwingslint. Daarmee doelt hij wellicht ook op de Hoofdweg. De raad heeft in zijn motivering om het plan niet vast te stellen toegelicht dat de [locatie] zich kenmerkt door veel open ruimtes met hier en daar een woning en dat daarom geen sprake is van lintbebouwing. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich gelet op de genoemde kenmerken van de laan op dit standpunt mogen stellen. Omdat het perceel niet ligt in een kleine kern en ook niet aan een bebouwingslint in het buitengebied, kan al daarom van een structuurversterkende plek geen sprake zijn. Zoals hiervoor onder 5.1 is overwogen, bevinden structuurversterkende plekken zich altijd in kernen of langs bestaande linten.
5.3. In de Woonvisie staat dat in het buitengebied in principe geen woningen worden toegevoegd. Dit is slechts anders wanneer aan één van de drie uitzonderingen wordt voldaan die zijn genoemd in het Addendum op de Woonvisie. Tussen partijen is niet in geschil dat niet wordt voldaan aan de eerste twee uitzonderingen: woningen toevoegen in het buitengebied door middel van woningsplitsing en woningen toevoegen in het buitengebied door middel van de Ruimte-voor-ruimte-regeling. Gelet op wat onder 5.2 is overwogen, wordt ook niet voldaan aan de derde uitzondering: woningen toevoegen in bebouwingslinten in het buitengebied. Van structuurversterking is ook geen sprake. Onder deze omstandigheden heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling redelijkerwijs op het standpunt mogen stellen dat de realisatie van een woning op dit perceel in strijd is met de Woonvisie.
Het betoog slaagt niet.
5.4. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad alleen al hierom deugdelijk gemotiveerd waarom hij heeft besloten het bestemmingsplan niet vast te stellen.
Omdat de hiervoor besproken weigeringsgronden het besluit van de raad al kunnen dragen, ziet de Afdeling af van een inhoudelijke bespreking van de overige door [appellant] aangevoerde beroepsgronden, die zien op de andere weigeringsgronden die de raad ook aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1067, onder 6.5.
Conclusie
6. Het beroep is ongegrond.
7. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
w.g. Hoekstra
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Wolvers-Poppelaars
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2026
780 - 1205