202105812/2/R4.
Datum uitspraak: 30 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. [appellant sub 1], wonend in Nijmegen,
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend in Nijmegen,
Tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 juli 2021 in zaken nrs. 19/3561, 19/3600, 19/3701, 19/3721, 19/3907 en 19/4017 in het geding tussen, onder meer,:
1. [appellant sub 1],
2. [appellanten sub 2]
en
het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen,
Alsmede
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en anderen, allen wonend in Nijmegen,
appellanten,
en
het college, verweerder.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4723 (hierna: de tussenuitspraak), heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen 16 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin geconstateerde gebreken in de besluiten van 17 juni 2019 te herstellen. Bij die besluiten is beslist op de bezwaren van [appellant sub 1], [appellanten sub 2] en aan Stichting Conexus (hierna: Conexus) een last onder dwangsom opgelegd, zoals gewijzigd bij de besluiten van 23 maart 2021 en 21 april 2021.
Bij beschikking van 30 april 2025 heeft de Afdeling de in de tussenuitspraak bepaalde termijn, op verzoek van het college, verlengd tot en met 26 juni 2025.
Het college heeft bij besluiten van 20 juni 2025 en 26 juni 2025 opnieuw beslist op de bezwaren van [appellant sub 2A], [appellant sub 1] en [appellant sub 2B] en de aan Conexus opgelegde last onder dwangsom in stand gehouden. Hierna zal de Afdeling deze besluiten gezamenlijk aanduiden als het herstelbesluit.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [appellanten sub 2], [appellant sub 1] en Conexus een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop het gebrek volgens het college is hersteld.
[appellant] en anderen hebben tegen het herstelbesluit beroep ingesteld.
[appellant] en anderen, het college en [appellanten sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw op een zitting behandeld op 19 november 2025, waar [appellant sub 1], [appellanten sub 2], bijgestaan door mr. H. Nijman, advocaat in Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Benhadi en mr. W. van de Rijt, beiden advocaat in Nijmegen, vergezeld door A. Ok en B.L.T.M. Overes, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting Conexus, vertegenwoordigd door mr. E.T. de Jong, advocaat in Arnhem, vergezeld door ir. W.G. van Velden en [persoon A], en [appellant] en anderen, in de personen van [persoon B], [persoon C] en [persoon D], bijgestaan door mr. R.H.M. Sipman, advocaat in Baarn, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. [appellant sub 1], [appellanten sub 2] wonen in het appartementencomplex Parc Margriet 9 aan de Dr. Claas Noorduijnstraat in Nijmegen. Het appartementencomplex grenst aan een speelterrein dat hoort bij basisschool De Buut. Conexus is het schoolbestuur van De Buut. Bij het speelterrein horen onder andere een pannaveldje en speeltoestellen. Het speelterrein is ook buiten schooluren toegankelijk. [appellant sub 1], [appellanten sub 2] ervaren veel geluidsoverlast van het gebruik van het speelterrein, met name van het gebruik van het pannaveldje. Onder andere [appellant sub 2A] heeft daarom het college verzocht om hiertegen handhavend op te treden.
Bij besluiten van 17 juni 2019 heeft het college Conexus onder oplegging van een dwangsom gelast om overtreding van de geluidsnormen te voorkomen door het pannaveldje te verwijderen. Naar aanleiding van een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 11 november 2019 heeft het college vervolgens aan DGMR Industrie, Verkeer en Milieu B.V. (hierna: DGMR) de opdracht gegeven om een nieuw akoestisch onderzoek naar de geluidsniveaus te doen. Bij besluiten van 23 maart 2021 en 21 april 2021 heeft het college de besluiten van 17 juni 2019 gewijzigd op basis van het onderzoek van DGMR. In het gewijzigde dwangsombesluit heeft het college Conexus onder oplegging van een dwangsom gelast om de overtreding van de in artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit opgenomen geluidsnormen ter plaatse van de gevels van de aan de Dr. Claas Noorduijnstraat gelegen woningen te beëindigen en beëindigd te houden en daartoe de nodige maatregelen te treffen. Bij uitspraak van 26 juli 2021 heeft de rechtbank, onder meer, beslist op de beroepen van [appellant sub 1], [appellanten sub 2] tegen het besluit van 17 juni 2019 en het beroep van [appellant sub 2A] tegen de besluiten van 23 maart 2021 en 21 april 2021. De hoger beroepen van [appellanten sub 2] en [appellant sub 1] tegen deze uitspraak hebben geleid tot de tussenuitspraak van de Afdeling van 20 november 2024.
De tussenuitspraak
3. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het college de besluiten van 23 maart 2021 en 21 april 2021 in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet deugdelijk heeft gemotiveerd, omdat onder meer niet aannemelijk is gemaakt dat de aan Conexus opgelegde herstelmaatregelen leiden tot beëindiging van de overtreding van artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit. Daarnaast heeft de Afdeling overwogen dat bij het besluit van 17 juni 2019 ten onrechte de bezwaren van [appellant sub 1] en [appellant sub 2B] niet-ontvankelijk zijn verklaard.
Met toepassing van artikel 8:51d van de Awb heeft de Afdeling het college daarom opgedragen om binnen 16 weken na verzending de geconstateerde gebreken te herstellen. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het college de gebreken kan herstellen door alsnog toereikend te motiveren dat met de genoemde herstelmaatregelen de overtreding van artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit kan worden beëindigd, of door een nieuw besluit te nemen. Daarnaast dient het college een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van [appellant sub 1] en [appellant sub 2B].
Het herstel
4. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college opnieuw beslist op de bezwaren van [appellant sub 1] en [appellanten sub 2]. Hun bezwaren zijn door het college ontvankelijk en gedeeltelijk gegrond verklaard. Daarnaast heeft het college met het herstelbesluit de aan Conexus opgelegde last onder dwangsom in stand gehouden. De in het besluit opgenomen herstelmaatregelen zijn als volgt gewijzigd:
"Het schoolbestuur, Conexus, dient de overtreding van de in artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit vastgelegde geluidsnormen, respectievelijk de afwijkende geluidsnormen zoals vastgelegd in het maatwerkbesluit van 19 mei 2021, met kenmerk W.Z21.101146.01, ter plaatse van de gevels van de aan de Dr. Claas Noorduijnstraat gelegen woningen te beëindigen en beëindigd te houden en hiertoe de nodige maatregelen te treffen. Deze overtreding kan in ieder geval worden beëindigd door het nemen van de volgende cumulatieve maatregelen:
[…]
d) het treffen van zodanige maatregelen dat wordt voorkomen dat met een (voet)bal direct wordt geschoten tegen de houten palen, zoals weergegeven op de als Bijlage 1 aan dit besluit gehechte kaart, door (1) deze houten palen, vanaf maximaal 5 cm van de grond tot de top van de paal, te omhullen met synthetisch vlastouw met een minimale diameter van 12 mm, zoals weergegeven op pagina 3 van het onderzoek van DGMR van 14 januari 2025 met kenmerk M.2024.0652.01.N001 en in die hoedanigheid te houden, waarbij de bal de houten paal niet direct kan raken óf (2) het verwijderen van deze houten palen;
e) het treffen van maatregelen waarmee voorkomen wordt dat er in de avond- en nachtperiode met een (voet)bal hard gestuiterd wordt en tegen een voetbal wordt geschoten op het speelterrein - inclusief het pannaveldje zoals aangeduid op de als Bijlage 1 aan dit besluit gehechte kaart - door (1) de poorten die toegang geven tot het speelterrein alle dagen van de week tussen 19.00u en 07.00u te sluiten én (2) het bestaand dubbelstaafmathekwerk hekwerk aan de zijde van de Ten Hoetstraat (zoals weergegeven op de als Bijlage 2 aan dit besluit gehechte kaart) te verhogen tot minimaal 180 cm en het hekwerk aan de zijde van de Hugo de Grootstraat ter hoogte van de parkeerplaatsen (zoals weergegeven op de als Bijlage 2 aan dit besluit gehechte kaart) te vervangen door hetzelfde hekwerk als aan de zijde van de Ten Hoetstraat, waarbij dit hekwerk eveneens minimaal 180 cm hoog moet zijn en in stand gehouden moet worden. Alle maten dienen gemeten te worden vanaf het maaiveld. Indien het hekwerk wordt uitgevoerd met een poort, dient de poort afsluitbaar te zijn;
f) het treffen van maatregelen waarmee voorkomen wordt dat er op maandag tot en met vrijdag van 07.00 uur tot 07.30 uur met een (voet)bal hard gestuiterd wordt en tegen een (voet)bal wordt geschoten op het speelterrein - inclusief het pannaveldje zoals aangeduid op de als Bijlage 1 bij dit besluit aangehechte kaart - door (1) de poorten die toegang geven tot het speelterrein gedurende deze periode te sluiten of (2) tijdens voornoemde periode zodanig feitelijk toezicht te houden dat voornoemde activiteiten niet plaatsvinden;
g) geen versterkte muziek op het speelterrein - inclusief het pannaveldje zoals aangeduid op de als Bijlage 1 bij dit besluit aangehechte kaart - ten gehore ten brengen, met uitzondering van festiviteiten die voldoen aan de festiviteitenregeling van afdeling 1 van hoofdstuk 4 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Nijmegen en de op grond daarvan door het college gestelde nadere regels door het college.
[…] Als na afloop van de begunstigingstermijn blijkt dat Stichting Conexus niet aan de last heeft voldaan, verbeurt Stichting Conexus een dwangsom van € 2.500,00 ineens per overtreding, met een maximum van € 10.000,00."
Uitleg van het herstelbesluit
5. Op de zitting is gebleken dat partijen verdeeld houdt hoe de door het college opgelegde last onder dwangsom moet worden uitgelegd. Daarom zal de Afdeling voor de bespreking van de zienswijzen van partijen uiteenzetten hoe het herstelbesluit naar het oordeel van de Afdeling moet worden begrepen. Uit het herstelbesluit volgt dat Conexus de overtreding van de in artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit vastgelegde geluidsnormen en de afwijkende geluidsnormen zoals vastgelegd in het maatwerkbesluit van 19 mei 2021, bij de gevels van de woningen aan de Dr. Claas Noorduijnstraat dient te beëindigen en beëindigd te houden. Daarvoor moet Conexus de nodige maatregelen treffen. Het college heeft een lijst met herstelmaatregelen opgenomen waarmee de overtreding in ieder geval kan worden beëindigd. Het college heeft zich daarbij onder meer gebaseerd op akoestische onderzoeksrapporten van DGMR van 8 februari 2021, 14 januari 2025 en 13 juni 2025. De Afdeling begrijpt het herstelbesluit zo, dat met het treffen van deze maatregelen aan de last wordt voldaan en Conexus na uitvoering van die maatregelen geen dwangsommen verbeurt. Dit laat echter onverlet dat Conexus er ook voor kan kiezen slechts een deel van deze maatregelen of geheel andere maatregelen te treffen. Het doel dat het college met het herstelbesluit voor ogen staat, is namelijk dat de overtreding van de geluidsnormen daadwerkelijk wordt beëindigd. Volgens het college gebeurt dat op basis van de onderzoeken van DGMR in ieder geval als de voorgestelde maatregelen worden getroffen. Dat betekent dus niet dat wanneer Conexus de door het college voorgestelde maatregelen niet treft, Conexus direct een dwangsom zal verbeuren. Dit gebeurt immers pas als de geluidsnormen uit artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit en het maatwerkbesluit van 19 mei 2021 daadwerkelijk worden overtreden. Of dat het geval is, zal moeten worden vastgesteld met een meting.
6. De Afdeling bespreekt in deze uitspraak eerst de beroepen van rechtswege tegen het herstelbesluit. Daarna bespreekt de Afdeling het beroep van [appellant] en anderen tegen het herstelbesluit. Aan het eind van deze uitspraak beslist de Afdeling op de hoger beroepen en beroepen. Ten slotte worden de gevolgen van deze uitspraak uitgelegd en wordt geoordeeld over de vergoeding van de proceskosten.
De beoordeling van de zienswijze van [appellant sub 1]
7. [appellant sub 1] heeft in zijn zienswijze te kennen gegeven dat hij zich met het herstelbesluit kan verenigen. Gelet hierop is geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb ontstaan waarop nog moet worden beslist.
De beoordeling van de zienswijze van stichting Conexus
Mag Conexus gronden aanvoeren tegen het herstelbesluit?
8. [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] hebben zich op het standpunt gesteld dat Conexus geen gronden kan aanvoeren tegen die onderdelen van het herstelbesluit die niet voortvloeien uit de opdracht in de tussenuitspraak, omdat zij geen zelfstandige rechtsmiddelen heeft aangewend tegen het herstelbesluit. Dat betekent volgens hen dat Conexus wel gronden kan aanvoeren tegen het te plaatsen hek van 180 cm uit herstelmaatregel e, maar niet tegen de uitbreiding van herstelmaatregelen f en g over onder andere het gebruik van versterkte muziek, terwijl Conexus in haar zienswijze juist daarover gronden heeft aangevoerd.
8.1. De Afdeling stelt vast dat het herstelbesluit een besluit tot wijziging is van de oorspronkelijk bestreden besluiten van 17 juni 2019, zoals gewijzigd bij besluiten van 23 maart 2021 en 21 april 2021. De Afdeling stelt verder vast dat de wijziging en uitbreiding van de herstelmaatregelen in het herstelbesluit een nadelige wijziging inhouden voor Conexus. De herstelmaatregelen f en g zijn namelijk voor het eerst in het herstelbesluit opgenomen en zijn nadeliger voor Conexus dan de herstelmaatregelen in de oorspronkelijke bestreden besluiten. Dat betekent dat Conexus ook gronden mag aanvoeren tegen de herstelmaatregelen f en g uit het herstelbesluit.
Herstelmaatregel e
9. Conexus betoogt dat de wijziging van herstelmaatregel e te ingrijpend is en dat deze herstelmaatregel niet noodzakelijk is om overlast in de avond- en nachtperiode te voorkomen. Conexus voert aan dat de feitelijke situatie sinds het besluit van 21 april 2021 is veranderd, maar dat het college deze niet opnieuw heeft onderzocht. Volgens Conexus had het college in het herstelbesluit aannemelijk moeten maken dat in de avond en tijdens de nacht nog geluidsoverlast vanaf het schoolplein plaatsvindt. De verplichting om een hek van 1.80 m hoog te plaatsen, past volgens Conexus bovendien niet bij de onderwijskundige visie en de uitstraling van de school.
9.1. Zoals op de zitting en onder 5 van deze uitspraak is besproken, verplicht herstelmaatregel e Conexus niet om een hek van 180 cm hoog te plaatsen om het speelterrein in de avonduren en ’s nachts feitelijk onbegaanbaar te maken. In het herstelbesluit heeft het college gemotiveerd dat deze maatregel, mede op grond van de bevindingen van DGMR, ertoe leidt dat de overtreding buiten schooltijden daadwerkelijk niet meer plaatsvindt doordat het schoolterrein feitelijk onbegaanbaar wordt gemaakt door het hek. Maar dat betekent niet dat Conexus geen andere maatregelen mag treffen, waarmee de overtreding van artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit en het maatwerkbesluit van 19 mei 2021 wordt beëindigd. Voor zover Conexus aanvoert dat er in de avond en gedurende de nacht geen geluidsoverlast meer plaatsvindt vanaf het schoolplein en dat het hek niet past bij de onderwijskundige visie en uitstraling van de school, merkt de Afdeling onder verwijzing naar wat is overwogen onder 5 op dat het Conexus vrij staat herstelmaatregel e niet te treffen als zij meent dat de geluidsnormen, zonder dat zij maatregelen heeft getroffen of doordat zij voor andere maatregelen kiest, niet worden overtreden. Daarom geeft het betoog van Conexus geen aanleiding voor het oordeel dat het college herstelmaatregel e niet op deze wijze had mogen opnemen in het herstelbesluit.
Het betoog slaagt niet.
Herstelmaatregelen f en g
10. Conexus betoogt dat het college geen nieuwe herstelmaatregelen zoals de herstelmaatregelen f en g had mogen opnemen in het herstelbesluit. Bovendien betoogt Conexus dat het verbod op versterkte muziek uit herstelmaatregel g te ingrijpend is wegens het incidentele en kortdurende karakter van de activiteiten waarbij gebruik wordt gemaakt van versterkte muziek. Aangezien deze activiteiten doorgaans een uur tot anderhalf uur duren, wordt volgens Conexus hiermee het toegestane langtijdgemiddeld geluidsniveau niet overschreden.
10.1. Voor zover Conexus betoogt dat het college voor de uitvoering van de opdracht uit de tussenuitspraak geen aanvullende herstelmaatregelen had mogen opnemen, stelt de Afdeling vast dat het onveranderd gaat om handhaving van de geluidswaarden uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit bij activiteiten die op het schoolplein van Conexus plaatsvinden. Het college heeft in de tussenuitspraak de opdracht gekregen beter te motiveren dat de opgelegde herstelmaatregelen daadwerkelijk de beëindiging van deze overtreding als gevolg hebben. Een gevolg van die opdracht kan zijn dat het college de herstelmaatregelen aanpast en aanvullende herstelmaatregelen oplegt. De herstelmaatregelen strekken dan ook niet verder dan waartoe de opdracht in de tussenuitspraak verplicht. Daarvoor verwijst de Afdeling naar wat zij onder 5 heeft overwogen over de uitleg van het herstelbesluit.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
10.2. Over herstelmaatregel g overweegt de Afdeling het volgende. Op grond van artikel 4:3 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Nijmegen (hierna: de APV) is het een inrichting toegestaan op maximaal twee dagen of dagdelen per kalenderjaar incidentele festiviteiten te houden waarbij de geluidsnormen, bedoeld in onder andere artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit, niet van toepassing zijn, mits daarvan melding is gemaakt. In het geluidsrapport van DGMR van 8 februari 2021 staat dat het schoolplein van Conexus een paar keer per jaar als presentatieruimte wordt gebruikt. Als voorbeeld wordt genoemd het afspelen van muziek tijdens de Sinterklaasviering of het uitvoeren van een voorstelling voor het afscheid van groep 8. Die activiteiten zijn beperkt tot hoogstens 12 keer per jaar. Volgens het college leidt het gebruik van luidsprekers op het schoolplein tot een overschrijding van de geluidsnormen uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. Het college baseert dit standpunt op een aanvullend geluidsonderzoek van DGMR van 13 juni 2025. Uit pagina 4 en verder van dit rapport blijkt ook dat, anders dan Conexus stelt, het langtijdgemiddeld geluidsniveau wordt overschreden bij gebruik van versterkte muziek. Nu blijkt dat met versterkte muziek de geluidswaarden uit het Activiteitenbesluit worden overschreden, moet Conexus het gebruik hiervan beperken tot de toegestane twee keer per kalenderjaar om te voldoen aan artikel 4:3 van de APV. Die verplichting op grond van de APV bestond al. Alleen al daarom kan het betoog van Conexus niet leiden tot het oordeel dat herstelmaatregel g te verstrekkend is. Overigens bevat herstelmaatregel g geen algeheel verbod op festiviteiten op het schoolplein.
Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
Conclusie beroep Conexus
11. Het beroep van Conexus tegen het herstelbesluit is ongegrond.
De beoordeling van de zienswijze van [appellanten sub 2]
Herstelmaatregel d
12. [appellanten sub 2] betogen dat het omwikkelen van de houten palen met vlastouw zoals voorgeschreven in herstelmaatregel d geen passende herstelmaatregel is waarmee Conexus aan de geluidsnormen kan voldoen. Zij voeren aan dat het onderzoeksrapport van DGMR van 14 januari 2025 niet verifieerbaar is, omdat de geluidmeting niet op het speelterrein van Conexus heeft plaatsgevonden en hierbij het trappen van een bal tegen een met touw omwikkelde paal slechts is nagebootst. Zo lang de geluidmeting niet heeft plaatsgevonden bij de palen op het speelterrein van Conexus, zullen er volgens [appellanten sub 2] altijd variabelen zijn die de resultaten kunnen beïnvloeden, zoals de hardheid van de paal. Ook is de geluidsdeskundige van [appellanten sub 2] niet in de gelegenheid gesteld bij de geluidmetingen aanwezig te zijn.
Daarnaast betwisten [appellanten sub 2] dat het schoppen van een bal tegen de paal maximaal 73 dB(A) oplevert en dat dus slechts een reductie van 3 dB nodig is. Volgens hen heeft het college met onvoldoende zekerheid aangetoond dat het omwikkelen van de palen met vlastouw tot beëindiging van de overtreding leidt. Daarom moet volgens [appellanten sub 2] ook een controlemeting worden voorgeschreven.
12.1. [appellanten sub 2] hebben geen tegenadvies van een geluidsdeskundige overgelegd op grond waarvan twijfel ontstaat aan de juistheid van het rapport van DGMR van 14 januari 2025. De enkele stelling dat hun eigen geluidsdeskundige niet bij de metingen van DGMR aanwezig mocht zijn, is geen aanleiding voor het oordeel dat het rapport van DGMR onjuist is. DGMR heeft de maatregelen nagebootst op een andere locatie. Volgens DGMR kunnen de gemeten maximale geluidniveaus na toepassing van de maatregelen direct vergeleken worden. Bij de metingen is de bal met vergelijkbare, forse kracht tegen de paal of in het net geschopt. De metingen zijn meermaals herhaald om een consistent beeld van de geluidreductie te vinden. Waarom deze gebruikte meetmethode zou leiden tot onjuiste meetresultaten en de geluidmeting noodzakelijk verricht zou moeten worden bij de houten palen op het schoolplein van Conexus, hebben [appellanten sub 2] naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende onderbouwd. In wat zij hebben aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding om te twijfelen aan de methode die DGMR heeft gebruikt om de geluidsreductie van herstelmaatregel d vast te stellen. Met de enkele stelling dat onvoldoende zeker is dat het schoppen van een bal tegen de palen maximaal 73 dB(A) oplevert, hebben [appellanten sub 2] evenmin onderbouwd waarom de vaststelling hiervan in het rapport van DGMR van 8 februari 2021 onjuist is. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college herstelmaatregel d niet kon opnemen in de herstelbesluiten.
Het betoog slaagt niet.
De formulering van de last
13. [appellanten sub 2] betogen verder dat de formulering van de last onder dwangsom in de herstelbesluiten onduidelijk is. Zij constateren dat het college het gebruik van de zinsnede "in ieder geval" in de herstelbesluiten heeft gehandhaafd. Daardoor is volgens [appellanten sub 2] weliswaar duidelijk dat Conexus aan de last voldoet indien de voorgeschreven herstelmaatregelen worden getroffen, maar het blijft onduidelijk wat er gebeurt als Conexus geen maatregelen of alternatieve maatregelen treft. Uit de formulering van de last onder dwangsom blijkt volgens [appellanten sub 2] niet of Conexus al een dwangsom verbeurt als de maatregelen niet zijn getroffen of alleen als er ook daadwerkelijk een overschrijding van de geluidsgrenswaarden uit artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit wordt geconstateerd door een toezichthouder. Om discussies in de toekomst over de verbeurte en invordering van de dwangsommen te voorkomen, verzoeken [appellanten sub 2] de Afdeling te overwegen dat de last onder dwangsom die in het herstelbesluit aan Conexus is opgelegd als gevolg heeft dat er dwangsommen worden verbeurd als de voorgeschreven herstelmaatregelen na de begunstigingstermijn niet zijn getroffen.
13.1. Gelet op wat de Afdeling heeft overwogen onder 5 van deze uitspraak, moet de last zo begrepen worden dat in het geval Conexus geen maatregelen of alternatieve maatregelen treft, zij pas een dwangsom verbeurt als er daadwerkelijk een overschrijding van de geluidsgrenswaarden uit artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit wordt geconstateerd door een toezichthouder. Dat kan ook niet anders want de last die ziet op het naleven van de geluidsnormen mag geen nieuwe, op zichzelf staande verplichtingen (het realiseren van de opgenomen voorzieningen) voor Conexus in het leven roepen die tot het verbeuren van een dwangsom zouden leiden. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de herstelbesluiten op dit punt onduidelijk zijn dan wel aanvulling behoeven.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie beroep [appellanten sub 2]
14. Het beroep van [appellanten sub 2] is ongegrond.
Het beroep van [appellant] en anderen
De ontvankelijkheid van het beroep
15. Bij brief van 23 september 2025 hebben [appellant] en anderen na afloop van de termijn in artikel 6:7 van de Awb beroep ingesteld tegen het herstelbesluit. Zij hebben niet eerder als partij deelgenomen aan de procedure die tot de tussenuitspraak van 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4723, heeft geleid. De Afdeling beoordeelt eerst of de termijnoverschrijding van [appellant] en anderen verschoonbaar is. Daarna zal de Afdeling beoordelen of het al dan niet verwijtbaar is dat [appellant] en anderen geen beroep hebben ingesteld tegen de eerdere besluiten van 17 juni 2019, 23 maart 2021 en 21 april 2021.
Verschoonbaarheid termijnoverschrijding
15.1. Een termijnoverschrijding is verschoonbaar als redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Dit staat in artikel 6:11 van de Awb. Ten eerste is daarvoor vereist dat de termijnoverschrijding niet aan de indiener kan worden toegerekend. Ten tweede is vereist dat het bezwaarschrift of beroepschrift zo spoedig mogelijk is ingediend als redelijkerwijs kon worden verlangd.
Een termijnoverschrijding kan niet aan de indiener worden toegerekend als er bijzondere omstandigheden zijn bij de indiener, of als de termijnoverschrijding is veroorzaakt door het handelen of nalaten van het bestuursorgaan. Er kunnen ook andere redenen zijn waardoor de termijnoverschrijding niet aan de indiener kan worden toegerekend. Daarbij wordt een op het individuele geval gerichte, contextuele benadering gevolgd.
15.2. Omdat het college het herstelbesluit heeft bekendgemaakt door het te verzenden aan de partijen die bij de procedure betrokken waren, konden [appellant] en anderen niet eerder dan na de beroepstermijn kennisnemen van het herstelbesluit. Naar het oordeel van de Afdeling kan de termijnoverschrijding dan ook niet aan [appellant] en anderen worden toegerekend, omdat zij redelijkerwijs niet eerder met het herstelbesluit bekend konden zijn
15.3. Een indiener die niet bekend was met een besluit en dat redelijkerwijs ook niet kon zijn, is in ieder geval niet verwijtbaar te laat als hij een bezwaarschrift of beroepschrift indient binnen zes weken nadat hij te weten is gekomen dat een besluit is genomen dat zijn belangen kan raken.
[appellant] en anderen hebben aangetoond dat zij binnen zes weken nadat zij bekend zijn geraakt met het genomen herstelbesluit een beroepschrift hebben ingediend. Daarmee hebben zij hun beroepschrift zo spoedig mogelijk ingediend als redelijkerwijs van hen kon worden verlangd.
15.4. Aangezien de termijnoverschrijding niet aan [appellant] en anderen kan worden toegerekend en zij hun beroepschrift zo spoedig mogelijk hebben ingediend als redelijkerwijs van hen kon worden verlangd, is de termijnoverschrijding naar het oordeel van de Afdeling in dit geval verschoonbaar.
Geen beroep tegen het eerdere besluit
16. Vanwege het belang van een efficiënte geschilbeslechting en de rechtszekerheid van andere partijen kan niet worden aanvaard dat tegen een herstelbesluit dat hangende de procedure wordt genomen, beroep wordt ingesteld door een belanghebbende die geen beroep heeft ingesteld tegen het eerdere besluit. Dat betekent dat een belanghebbende tegen het herstelbesluit alleen maar kan opkomen voor zover dat besluit deze belanghebbende ten opzichte van het oorspronkelijke besluit in een nadeliger positie heeft gebracht of als door gewijzigde feiten of omstandigheden de belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten geen beroep te hebben ingesteld tegen het eerdere besluit (vergelijk onder meer de uitspraken van de Afdeling van 11 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3771, en van 14 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3735).
16.1. De Afdeling stelt vast dat [appellant] en anderen naar aanleiding van het herstelbesluit beroep hebben ingesteld, omdat zij willen opkomen tegen de nieuwe herstelmaatregel e. Uit die herstelmaatregel volgt dat Conexus om de overtreding te beëindigen een hek van 180 cm kan bouwen aan de zijde van de Hugo de Grootstraat en aan de zijde van de Ten Hoetstraat. De Afdeling stelt vast dat [appellant] en anderen door het herstelbesluit in een nadeliger positie zijn komen te verkeren ten opzichte van het oorspronkelijke besluit. De voormelde herstelmaatregel is namelijk voor het eerst in het herstelbesluit opgenomen en impliceert, zoals de Afdeling hierna onder 20.1. overweegt, de toestemming om een hek van 180 cm hoog te bouwen. Voor het voldoen aan een last is in beginsel namelijk geen vergunning vereist, vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1247, onder 5.3. [appellant] en anderen kunnen hun bezwaren tegen het bouwwerk dan ook alleen in deze procedure uiten. Naar het oordeel van de Afdeling is het niet verwijtbaar dat [appellant] en anderen geen beroep hebben ingesteld tegen de eerdere besluiten. In zoverre bestaat er dan ook geen grond voor het oordeel dat hun beroep niet-ontvankelijk is.
Belanghebbendheid [appellant] en anderen
17. [appellanten sub 2] hebben zich op het standpunt gesteld dat [appellant] en anderen niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden, omdat een verhoging van het bestaande hek voor geen van hen gevolgen van enige betekenis voor hun woon- en leefklimaat heeft. Volgens [appellanten sub 2] zijn zij geen van allen eigenaar van een perceel dat grenst aan het perceel van Conexus en is de afstand tussen hun percelen en het hek tussen de 10 tot 20 m.
Daarnaast hebben [appellant] en anderen volgens [appellanten sub 2] geen of zeer beperkt zicht op het vanwege de herstelmaatregel te bouwen hek. [appellant] en [appellant A] die op [locatie 1] wonen, hebben hierop volgens [appellanten sub 2] hoogstens vanaf hun bovenverdieping zicht. [appellant B] en [appellant C] die aan de [locatie 2]-[locatie 3] wonen, zouden slechts als zij dicht achter het raam staan zicht hebben op het hek, voor zover dat niet wordt beperkt door de daar aanwezige bosschages. [appellant D], [appellant E], [appellant F] en [appellant G] die allen in het appartementencomplex Parc Margriet aan de Dr Claas Noorduijnstraat wonen, hebben volgens [appellanten sub 2] slechts beperkt zicht op het hek vanaf hun balkon. De verhoging van het hek zorgt er volgens [appellanten sub 2] bovendien niet voor dat hun zicht op de omgeving wordt belemmerd. Zij wonen namelijk beiden op de bovenste verdieping van het appartementencomplex.
17.1. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de Afdeling naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Zij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
17.2. De perceelsgrens van de woning van [appellant] en [appellant A] op [locatie 1] bevindt zich circa 12 m vanaf de perceelsgrens van het speelterrein van Conexus. Ook de perceelsgrens van de woning van [appellant B] en [appellant C] aan de [locatie 2]-[locatie 3] ligt op korte afstand van de perceelsgrens van het speelterrein, namelijk op ongeveer 13 m. De anderen wonen in het appartementencomplex Parc Margriet, waar [appellanten sub 2] ook wonen. Het appartementencomplex grenst aan het terrein van Conexus. Allen hebben ook enige vorm van zicht op het speelterrein. Alleen al vanwege de korte afstand waarop [appellant] en anderen van het speelterrein wonen en het zicht dat zij daarop hebben, ondervinden zij rechtstreeks feitelijke gevolgen van het hek van 180 cm dat het herstelbesluit toestaat. De Afdeling ziet in wat [appellanten sub 2] hebben aangevoerd geen reden voor het oordeel dat dit geen gevolgen van enige betekenis zijn. [appellant] en anderen zijn daarom belanghebbenden bij het herstelbesluit.
Toepasselijk recht
18. [appellant] en anderen betogen dat het college in het herstelbesluit ten onrechte het oude recht heeft toegepast. Zij voeren aan dat Conexus onder de Omgevingswet niet als overtreder kan worden aangemerkt. [appellant] en anderen voeren aan dat de geluidsnormen onder de Omgevingswet zich niet langer richten tot de drijver van de inrichting, maar tot degene die de milieubelastende activiteit feitelijk verricht. Daardoor kan Conexus volgens [appellant] en anderen onder de Omgevingswet minder snel als "functioneel pleger" worden aangemerkt. Volgens [appellant] en anderen betekent dit dat niet Conexus, maar derden die gebruik maken van het speelterrein als overtreder moeten worden aangemerkt.
18.1. Het overgangsrecht met betrekking tot bestuurlijke sanctiebesluiten is geregeld in de artikelen 4.22 en 4.23 van de Iw Ow. Artikel 4.23 van de Iw Ow bepaalt dat oud recht op bestuurlijke sanctiebesluiten van toepassing blijft als voor 1 januari 2024 een overtreding is begonnen én het bestuurlijk sanctiebesluit is opgelegd. Op besluiten op verzoeken om handhavend optreden blijft het oude recht van toepassing als voor 1 januari 2024 een verzoek om handhavend optreden is gedaan. Dat volgt uit artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Iw Ow.
Als echter na 1 januari 2024 de materiële normstelling is gewijzigd ten opzichte van het recht zoals dat gold op het moment van het verzoek om handhavend optreden of het bestuurlijk sanctiebesluit, dan moet het bestuursorgaan in het besluit op het verzoek om handhavend optreden en/of het besluit op bezwaar beoordelen in hoeverre naar nieuw recht nog een overtreding plaatsvindt. Een andere uitleg van artikel 4.23 van de Iw Ow zou onredelijk zijn, omdat anders een sanctie wordt opgelegd om een handelen of een nalaten af te dwingen waartoe het nieuwe recht niet verplicht. Wanneer het handelen of nalaten onder nieuw recht (gedeeltelijk) niet meer verboden is, dan moet het bestuursorgaan het primaire besluit herroepen per 1 januari 2024 voor zover het bestuurlijke sanctiebesluit gericht is op de niet meer verboden situatie na die datum. Als er onder nieuw recht nog steeds sprake is van dezelfde overtreding, dan blijft op het bestuurlijk sanctiebesluit het oude recht van toepassing. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2645, onder 14 en verder.
18.2. Gelet op het door [appellant] en anderen aangevoerde ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of de materiële normstelling na 1 januari 2024 is gewijzigd. Alleen als dit het geval is, dan had het college moeten toetsen in hoeverre naar nieuw recht nog een overtreding plaatsvindt.
De Afdeling stelt vast dat in tabel 22.3.1. bij artikel 22.63 van het omgevingsplan gemeente Nijmegen (hierna: het omgevingsplan), zoals dat gold ten tijde van het herstelbesluit, dezelfde maximale geluidwaarden zijn opgenomen als in artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. Voor zover [appellant] en anderen betogen dat de materiële normstelling is veranderd door de wijziging van de normadressaat onder de Omgevingswet, waardoor niet Conexus, maar derden die gebruik maken van het speelterrein moeten worden aangemerkt als overtreder, overweegt de Afdeling het volgende. Uit artikel 22.43 van het omgevingsplan volgt in dit geval dat degene die de milieubelastende activiteit verricht zorg draagt voor de naleving van de regels over de activiteit. Het standpunt van [appellant] en anderen impliceert dat de milieubelastende activiteit het gebruik van het schoolplein door derden is en dat deze derden door dat gebruik de geluidsnormen overtreden. Deze uitleg kan niet worden gevolgd. De aard van de geluidsnormen, waarin zowel een langtijdgemiddelde beoordelingsniveau als maximale waarden voor geluid op een geluidgevoelig gebouw in de omgeving zijn vastgelegd, brengt mee dat als milieubelastende activiteit moet worden aangemerkt het bestendige gebruik van het schoolgebouw met het bijbehorende speelterrein. Bij het beantwoorden van de vraag tot wie artikel 22.43 van het omgevingsplan is gericht en wie de overtreder is in de zin van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb, is daarmee de zeggenschap over de locatie waarop een milieubelastende activiteit verricht wordt een relevant criterium. Naar het oordeel van de Afdeling is de materiële normstelling dan ook niet gewijzigd ten opzichte van het recht zoals dat gold op het moment van het verzoek om handhavend optreden. Gelet op het voorgaande heeft het college de overtreding dan ook terecht getoetst aan het oude recht.
Het betoog slaagt niet.
Overtreder
19. [appellant] en anderen betogen dat Conexus ook onder oud recht niet kan worden aangemerkt als overtreder. Het rapport van DGMR van 8 februari 2021 is volgens [appellant] en anderen geen constateringsrapport, maar een geluidonderzoek waarin scenario’s zijn doorgemeten. Bovendien moet Conexus, om te kunnen worden aangemerkt als functioneel pleger beschikkingsmacht hebben en die overtreding ook aanvaarden. Dit is volgens [appellant] en anderen door het college niet onderbouwd. Dat Conexus het speelterrein in de avonduren afsluit en daar een verbodsbord heeft geplaatst, wijst er volgens hen juist op dat Conexus de overtreding niet aanvaardt.
19.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een rechtspersoon als overtreder kan worden aangemerkt, is de Afdeling aangesloten bij de criteria van de Hoge Raad voor de toerekening van verboden gedragingen aan rechtspersonen, waarbij van belang is of een gedraging heeft plaatsgevonden in de sfeer van de rechtspersoon. Zie de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3954. Onder andere uit het rapport van DGMR van 8 februari 2021 blijkt dat de langtijdgemiddelde geluidsnormen en de maximale geluidsnormen worden overschreden door het gebruik van het schoolgebouw met het bijbehorende speelterrein. Dit geldt niet alleen voor de avond- en nachtperiode, maar ook als onder schooltijd op het schoolplein wordt gespeeld. In wat [appellant] en anderen hierover hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat Conexus niet als overtreder van artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit kan worden aangemerkt.
Het betoog slaagt niet.
Herstelmaatregel e
20. [appellant] en anderen betogen dat het college herstelmaatregel e niet had mogen opnemen in het herstelbesluit. Zij voeren aan dat voor de bouw van een dergelijk hek normaliter een omgevingsvergunning is vereist. Het hek bevindt zich aan de zijde van de Ten Hoetstraat namelijk niet recht achter de voorkant van het hoofdgebouw en op korte afstand van de openbare weg. Op grond van de artikelen 22.26 en 22.27 van het omgevingsplan is om die reden een omgevingsvergunning vereist als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet, voor de bouw van een dergelijk hek. Zij wijzen er echter op dat het vaste rechtspraak is dat voor het nemen van maatregelen ter uitvoering van een last geen omgevingsvergunning is vereist.
20.1. Op grond van artikel 22.26 van het omgevingsplan is een omgevingsvergunning vereist voor het verrichten van een bouwactiviteit. De uitzondering op die regel uit artikel 22.27, onder f, van het omgevingsplan doet zich in dit geval niet voor. Het in de last als herstelmaatregel opgenomen hek is weliswaar niet hoger dan 2 m, maar bevindt zich niet achter de lijn die loopt langs de voorkant van het gebouw waarmee de afscheiding in functionele relatie staat en vanaf daar evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied. Daarom is voor het verhogen en bouwen van een hek tot 180 cm op die locatie een omgevingsvergunning vereist als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet. Het college is er echter vanuit gegaan dat deze activiteit vergunningvrij is en heeft het te plaatsen hek niet getoetst aan de regels die gelden voor het verlenen van een omgevingsvergunning. Aangezien voor het voldoen aan een last in beginsel geen vergunning meer is vereist, zie de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1247, onder 5.3., en het college zich in het herstelbesluit geen rekenschap heeft gegeven van de regels die normaliter voor het verlenen van een omgevingsvergunning gelden, is het herstelbesluit alleen al daarom onvoldoende gemotiveerd.
Het betoog slaagt.
21. Wat [appellant] en anderen in beroep voor het overige hebben aangevoerd, behoeft naar het oordeel van de Afdeling verder geen bespreking. Het beroep van [appellant] en anderen is reeds vanwege het geconstateerde motiveringsgebrek in het herstelbesluit gegrond.
Conclusie beroep [appellant] en anderen
22. Vanwege het ontbreken van een motivering voor het plaatsen van het hek uit herstelmaatregel e is het op dit moment niet duidelijk of die maatregel aanvaardbaar is en als herstelmaatregel mag worden opgenomen in de last. Dat heeft naar het oordeel van de Afdeling gevolgen voor de motivering van het gehele herstelbesluit. Zoals de Afdeling hiervoor onder 5. heeft overwogen, voldoet Conexus volgens het college aan de last met het treffen van de voorgeschreven herstelmaatregelen. Als zou blijken dat het plaatsen van het hek onaanvaardbaar is en daarom niet als herstelmaatregel in de last had mogen worden opgenomen, is niet duidelijk of het college zich op het standpunt stelt dat de resterende herstelmaatregelen tot beëindiging van de overtreding leiden. Gelet hierop heeft het college het in overweging 17 van de tussenuitspraak geconstateerde gebrek naar het oordeel van de Afdeling niet hersteld. Daarom zal de Afdeling het herstelbesluit vernietigen vanwege strijd met artikel 7:12 van de Awb.
Conclusie en slotoverweging
23. De hoger beroepen van [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] zijn, gelet op wat onder 17 van de tussenuitspraak is overwogen, gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet, voor zover de rechtbank de beroepen tegen de besluiten van 17 juni 2019 van [appellant sub 1] en [appellant sub 2B] ongegrond heeft verklaard, het beroep van [appellant sub 2A] tegen die besluiten niet-ontvankelijk heeft verklaard en het beroep van [appellant sub 2A] tegen de besluiten van 23 maart 2021 en 21 april 2021 ongegrond heeft verklaard, worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van [appellant sub 1], [appellanten sub 2] tegen de besluiten van het college van 17 juni 2019 en het beroep van [appellant sub 2A] tegen de besluiten van 23 maart 2021 en 21 april 2021 gegrond verklaren. De Afdeling zal de besluiten van 17 juni 2019, zoals gewijzigd bij besluiten van 23 maart 2021 en 21 april 2021, vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb.
De beroepen van Conexus en [appellanten sub 2] tegen het herstelbesluit zijn ongegrond. Het beroep van [appellant] en anderen is gegrond. De Afdeling ziet, zoals is overwogen onder 20.1. en 22., in de zienswijze van [appellant] en anderen, aanleiding de besluiten van 20 en 26 juni 2025, waarbij aan Conexus een last onder dwangsom is opgelegd, te vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. De Afdeling zal bepalen dat het college binnen 16 weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit neemt.
24. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuwe besluiten alleen bij haar beroep kan worden ingesteld
Wat betekent deze uitspraak?
25. Deze uitspraak brengt met zich dat het college opnieuw dient te beslissen op de bezwaren van [appellant sub 2A], [appellant sub 1] en [appellant sub 2B] over de aan Conexus opgelegde last onder dwangsom. Dit kan het college in één besluit doen waarbij het beslist op de bezwaren. Gelet op de ontwikkelingen en het tijdsverloop wijst de Afdeling erop dat het college de huidige stand van zaken moet onderzoeken en bij de besluitvorming moet betrekken. Als het college in het nieuw te nemen besluit herstelmaatregel e wenst te handhaven, dient het hieraan een deugdelijke motivering ten grondslag te leggen. De Afdeling wijst er voor de volledigheid op dat het college ook tot de conclusie kan komen dat kan worden volstaan met een last onder dwangsom die strekt tot het voldoen aan artikel 2.17, tweede lid, van het Activiteitenbesluit, zonder daarbij herstelmaatregelen op te nemen waarvan het college op voorhand bepaalt dat deze in ieder geval voldoende zijn om de overtreding te beëindigen. Als het college ervoor kiest vast te houden aan het opnemen van herstelmaatregelen moet het college aan de hand van een deugdelijke motivering aannemelijk maken dat als deze herstelmaatregelen worden uitgevoerd er daadwerkelijk geen overtreding meer zal zijn.
Proceskosten
26. Het college moet de proceskosten van [appellant] en anderen en [appellanten sub 2] vergoeden.
Overschrijding van de redelijke termijn
27. [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] hebben de Afdeling in de nadere stukken van 4 september 2025 en 3 september 2025 verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
27.1. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
Het college heeft het bezwaarschrift van [appellant sub 1] en [appellanten sub 2] ontvangen op 29 augustus 2018. De redelijke termijn is in deze procedure dus met vier jaar en een maand overschreden. Deze overschrijding moet aan het college, de rechtbank en de Afdeling worden toegerekend. De overschrijding moet voor 25/49e deel aan het college, voor 6/49e deel aan de rechtbank en voor 18/49e deel aan de Afdeling worden toegerekend.
De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 4.500,00 per persoon. Daarbij wordt opgemerkt dat [appellanten sub 2] samen procederen, waarin de Afdeling in dit geval aanleiding ziet om het bedrag te matigen. Deze matiging acht de Afdeling redelijk, vanwege de matigende invloed die het samen deelnemen in het voorliggende geval heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die zij hebben ondervonden door de te lang durende procedure. [appellanten sub 2] ontvangen daarom ieder een bedrag van € 2.250,00 aan schadevergoeding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 juli 2021 in zaak nrs. 19/3561, 19/3600, 19/3701, 19/3721, 19/3907 en 19/4017, voor zover de rechtbank de beroepen tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 17 juni 2019, kenmerk JZ20/Z18.039648/D190334975 en kenmerk OD60/W.Z18.105953.04/D190336321, van [appellant sub 1] en [appellant sub 2B] ongegrond heeft verklaard, het beroep van [appellant sub 2A] tegen die besluiten niet-ontvankelijk heeft verklaard en het beroep van [appellant sub 2A] tegen de besluiten van 23 maart 2021, kenmerk JZ20/Z18.039648/D210697852, en 21 april 2021, kenmerk OD60/W.Z18.105953.04/D210850273 ongegrond heeft verklaard;
III. verklaart de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 17 juni 2019 en het beroep van [appellant sub 2A] tegen de besluiten van 23 maart 2021 en 21 april 2021 gegrond;
IV. vernietigt die besluiten;
V. verklaart de beroepen van Stichting Conexus en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] tegen de besluiten van 20 juni 2025, kenmerk VJ50/ZD2500054839/ en het besluit van 26 juni 2025, kenmerk VJ50/ZD2500054839/D252449554, ongegrond;
VI. verklaart het beroep van [appellant] en anderen tegen de besluiten van 20 juni 2025, kenmerk VJ50/ZD2500054839/ en het besluit van 26 juni 2025, kenmerk VJ50/ZD2500054839/D252449554, gegrond;
VII. vernietigt die besluiten;
VIII. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen binnen 16 weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit neemt;
IX. bepaalt dat tegen het nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
X. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep tegen de besluiten van 20 juni 2025 en het besluit van 26 juni 2025 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.270,60, waarvan een deel ter hoogte van € 3.269,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
XI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellant sub 2B], in verband met de behandeling van het beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 juli 2021 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellant] en anderen, in verband met de behandeling van het beroep tegen de besluiten van 20 juni 2025 en 26 juni 2025 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.401,00, volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
XIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [appellant sub 1], het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 444,00 vergoedt;
XIV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 vergoedt, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
XV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [appellant sub 2A], het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 vergoedt;
XVI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [appellant sub 2B], het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 vergoedt.
XVII. wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
XVIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen om aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] een schadevergoeding van € 2.295,90 te betalen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
XIX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen om aan [appellant sub 1] een schadevergoeding van € 2.295,90 te betalen;
XX. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] een schadevergoeding van € 2.204,10 te betalen (€ 551,00 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 1.653,10 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
XXI. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant sub 1] een schadevergoeding van € 2.204,10 te betalen (€ 551,00 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 1.653,10 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties).
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
w.g. Jurgens
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Vermeulen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2026
700-1133
Bijlage
Wettelijk kader
Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Nijmegen
Artikel 4:3 Melding incidentele festiviteiten
1.Het is een inrichting toegestaan op maximaal twee dagen of dagdelen per kalenderjaar incidentele festiviteiten te houden waarbij de geluidsnormen, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19, 2.19a en 2.20 van het Activiteitenbesluit milieubeheer en artikel 4:5, niet van toepassing zijn, mits de houder van de inrichting ten minste twee weken voor de aanvang van de festiviteit daarvan melding heeft gedaan aan het college.
2. Het is een inrichting toegestaan om tijdens maximaal twee dagen of dagdelen per kalenderjaar in verband met de viering van incidentele festiviteiten de verlichting langer aan te houden ten behoeve van sportactiviteiten waarbij artikel 3.148, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer niet van toepassing is, mits de houder van de inrichting ten minste tien werkdagen voor de aanvang van de festiviteit daarvan melding heeft gedaan aan het college.
3.Het college stelt een formulier vast voor het doen van de melding.
4.De melding is gedaan wanneer het formulier, volledig en naar waarheid ingevuld, tijdig is ingeleverd op de plaats op dat formulier vermeld.
5.De melding wordt geacht te zijn gedaan wanneer het college op verzoek van de houder van een inrichting een incidentele festiviteit die redelijkerwijs niet te voorzien was, terstond toestaat.
6.Voor de in het eerste lid en twee lid genoemde incidentele festiviteiten stelt het college de normen en voorschriften vast in een nadere regel.
Omgevingsplan gemeente Nijmegen
Artikel 1.4
Aan de regels voor activiteiten in dit omgevingsplan wordt voldaan door degene die de activiteit verricht, tenzij in dit omgevingsplan nadrukkelijk anders is bepaald. Diegene draagt zorg voor de naleving van de regels over de activiteit.
Artikel 22.26
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken."
Artikel 22.27
Het verbod, bedoeld in artikel 22.26, geldt niet voor de activiteiten, bedoeld in dat artikel, als die betrekking hebben op een van de volgende bouwwerken:
[…]
f. een erf- of perceelafscheiding, als wordt voldaan aan de volgende eisen:
1. hoger dan 1 m maar niet hoger dan 2 m;
2. op een erf of perceel waarop al een gebouw staat waarmee de afscheiding in functionele relatie staat; en
3. achter de lijn die loopt langs de voorkant van dat gebouw en vanaf daar evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied;
[…]"
Afdeling 22.3 Milieubelastende activiteiten
Artikel 22.43 Normadressaat
Aan deze afdeling wordt voldaan door degene die de activiteit verricht. Diegene draagt zorg voor de naleving van de regels over de activiteit.
Artikel 22.63
Met het oog op het voorkomen of het beperken van geluidhinder is het geluid door een activiteit op een geluidgevoelig gebouw, niet hoger dan de waarde, bedoeld in tabel 22.3.1.