202503765/1/A3.
Datum uitspraak: 7 oktober 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de burgemeester van Rotterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 mei 2025 in zaak nr. 24/5970 in het geding tussen:
1. [wederpartij sub 1], gevestigd in Rotterdam,
2. [wederpartij sub 2], gevestigd in Rotterdam,
(hierna tezamen in enkelvoud: [wederpartij])
en
de burgemeester.
Procesverloop
Bij besluit van 13 oktober 2023 heeft de burgemeester de bedrijfspanden en het bijbehorende terrein aan de [locatie] in Rotterdam (het terrein), met onmiddellijke ingang gesloten voor de duur van twee weken (het noodbevel).
Bij besluit van 26 oktober 2023 heeft de burgemeester de sluiting van het terrein verlengd voor de duur van twee weken.
Bij besluit van 3 november 2023 heeft de burgemeester het noodbevel opgeheven met ingang van die dag.
Bij besluit van 8 mei 2024 heeft de burgemeester de door [wederpartij] tegen de besluiten van 13 oktober 2023 en 26 oktober 2023 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 mei 2025 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 mei 2024 vernietigd voor zover dat ziet op het besluit van 26 oktober 2023, het besluit van 26 oktober 2023 herroepen voor zover dat ziet op [wederpartij] en bepaald dat de uitspraak in de plaats komt van het vernietigde deel van het besluit van 8 mei 2024.
Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 25 juni 2026, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. B.S. Jaasma, advocaat in Den Haag en mr. M. Rolle, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. M.A.D. Bol, advocaat in Rotterdam, en R. de Jong, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. In de bestuurlijke rapportage van de politie van 12 oktober 2023 en de aanvullende rapportage deel 1 van 13 oktober 2023, staat dat de politie op die dagen bij het terrein een persoon heeft aangehouden die een explosief bij zich droeg met respectievelijk 1300 en 1000 gram flitspoeder. Daarbij is ter vergelijking opgemerkt dat een Cobra tussen de 25 en 30 gram flitspoeder bevat. Verder heeft de politie beide keren alle benodigdheden om het explosief tot ontploffing te brengen op het terrein aangetroffen. In de aanvullende rapportage deel 2 van 23 oktober 2023 staat dat de politie op 14 oktober 2023 opnieuw een persoon heeft aangehouden, nadat op het terrein een explosief was afgegaan. De politie meent dat de dreiging ongewijzigd is. In de bestuurlijke rapportage van 26 oktober 2023 staat dat de politie op 8 maart 2021 een schriftelijke mededeling van de Amerikaanse opsporingsautoriteiten heeft ontvangen die de dagelijks bestuurder van [wederpartij] mogelijk in verband brengt met handel in cocaïne.
2. Na de rapportages van 12 en 13 oktober 2023 heeft de burgemeester op grond van artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet, het noodbevel uitgevaardigd en daarmee het terrein gesloten vanwege ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden. Na de rapportages van 23 en 26 oktober 2023 heeft de burgemeester de sluiting op diezelfde grond met twee weken verlengd.
Besluitvorming
3. In het besluit op bezwaar van 8 mei 2024 heeft de burgemeester, het advies van 15 april 2024 van de Algemene Bezwaarschriftenadviescommissie overgenomen en het verlengingsbesluit gehandhaafd. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat de verlenging proportioneel was. De incidenten waren zo ernstig dat de financiële gevolgen voor [wederpartij] en de op het terrein gevestigde huurders niet zwaarder wegen dan het belang van het waarborgen van de openbare orde en veiligheid. De burgemeester heeft daarbij in aanmerking genomen dat de politie meent dat de dreigingssituatie ongewijzigd is. Verder heeft zij daarbij betrokken dat [wederpartij] een tussentijds opheffingsverzoek kan doen, de verlenging slechts twee weken zal duren en [wederpartij] een deel van de bedrijfsactiviteiten tijdelijk heeft kunnen verplaatsen. Ook voldoet de verlenging volgens haar aan het subsidiariteitsvereiste. Daarbij heeft zij onder meer in aanmerking genomen dat de inzet van extra beveiligers door [wederpartij] het incident van 14 oktober 2023 niet heeft kunnen voorkomen en dat de brief van 16 oktober 2023 van Roskam Beveiliging Advies en Ondersteuning nog geen concreet beveiligingsplan bevatte. De daarin voorgestelde maatregelen heeft de burgemeester op dat moment onvoldoende geacht om het ernstige gevaar het hoofd te bieden. Bovendien zullen eventuele alternatieve beveiligingsmaatregelen van [wederpartij] en/of minder ingrijpende maatregelen dan de tweeweekse verlenging van de sluiting volgens de burgemeester niet toereikend zijn om de dreiging weg te nemen.
4. Na een overleg op 2 november 2023 tussen de burgemeester en [wederpartij] over de te nemen veiligheidsmaatregelen, heeft de burgemeester op 3 november 2023 het noodbevel met ingang van die dag opgeheven onder de voorwaarde dat [wederpartij] daadwerkelijk de voorgenomen beveiligingsmaatregelen zal treffen en deze ten minste drie maanden in stand zal houden. Daardoor heeft de verlenging van de sluiting één in plaats van twee weken geduurd.
Uitspraak van de rechtbank
5. Naar het oordeel van de rechtbank is het verlengingsbesluit onzorgvuldig tot stand gekomen, omdat de burgemeester zich de belangen van [wederpartij] onvoldoende heeft aangetrokken. Daarmee is het besluit in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank heeft hieraan ten grondslag gelegd dat [wederpartij] direct na het eerste incident het beveiligingsbedrijf Guestwise Security B.V. heeft ingeschakeld om het terrein te beveiligen en na het tweede incident de beveiliging heeft opgeschaald. Guestwise heeft de politie op 14 oktober 2023 om advies gevraagd en zich beschikbaar gesteld voor overleg, en heeft vervolgens op 16 oktober 2023 Roskam ingeschakeld om een nadere risicoanalyse uit te voeren. Op 19 oktober 2023 heeft [wederpartij] contact gezocht met de burgemeester voor overleg om de beveiliging van het terrein te optimaliseren. De burgemeester heeft in reactie hierop gezegd een overleg in dit stadium niet opportuun te vinden en [wederpartij] meegedeeld dat het hem vrij staat een verzoek om opheffing van de sluiting te doen en daarbij als onderbouwing een veiligheidsplan in te dienen. De rechtbank heeft het begrijpelijk geacht dat [wederpartij] ook gedurende de sluiting in overleg met de burgemeester wilde treden over de beveiliging van het terrein en met haar wilde bespreken welke beveiligingsmaatregelen voor haar voldoende zouden zijn om de sluiting op te heffen. Dit geldt temeer nu zich op 14 oktober 2023 nog een incident heeft voorgedaan en dus ook de sluiting onvoldoende effectief was gebleken om een nieuw incident te voorkomen. Nu de burgemeester dit overleg voorafgaand aan de verlenging heeft afgehouden, kan [wederpartij] niet in redelijkheid worden verweten dat het beveiligingsplan nog onvoldoende concreet was.
6. De rechtbank heeft verder bij haar oordeel betrokken dat (de verlenging van) de sluiting een voor de bedrijfsuitoefening van [wederpartij] en de op het terrein gevestigde huurders zeer ingrijpende maatregel is, die bovendien moet voldoen aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. Dit betekent volgens de rechtbank dat de burgemeester de door [wederpartij] beoogde veiligheidsmaatregelen had kunnen en moeten meewegen bij (de voorbereiding van) het verlengingsbesluit. Het standpunt van de burgemeester dat de door [wederpartij] voorgestelde maatregelen toen nog onvoldoende concreet waren, heeft de rechtbank onvoldoende geacht om overleg met [wederpartij] af te houden. Hierdoor kan [wederpartij] niet in redelijkheid worden verweten dat het beveiligingsplan nog onvoldoende concreet was. De rechtbank heeft daarbij meegewogen dat [wederpartij] zich al vanaf het eerste incident heeft ingespannen om het terrein te beveiligen en heeft onderzocht welke maatregelen nog meer zouden kunnen worden genomen.
Hoger beroep
7. De burgemeester betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij wel de nodige kennis over de relevante feiten en af te wegen belangen heeft verzameld. Zij wijst op het overleg dat de zogeheten stadsmarinier in opdracht van haar heeft gehad met [wederpartij] en op de mogelijkheid die [wederpartij] heeft gekregen om een zienswijze te geven op het voornemen van 23 oktober 2023 om het terrein nog twee maanden langer te sluiten. In de gegeven zienswijze van 25 oktober 2023 ziet zij nog onvoldoende dat er een concreet veiligheidsplan is. De dreigingssituatie kon daardoor op dat moment onvoldoende worden weggenomen. Verder kon de politie vanwege de korte tijdsspanne tussen de incidenten, spoedsluiting en verlenging, nog geen duidelijkheid bieden over de achtergrond van de dreiging. Verder wijst de burgemeester erop dat zij de voorgenomen sluiting van twee maanden heeft ingekort naar twee weken en dat [wederpartij] de mogelijkheid had om een verzoek tot opheffing van de sluiting te doen aan de hand van uitgewerkte veiligheidsmaatregelen.
7.1. Uit het dossier komt naar voren dat de burgemeester kennis heeft genomen van de door [wederpartij] overgelegde brief van 16 oktober 2023 van Roskam. Deze brief bevatte volgens de burgemeester nog geen concreet beveiligingsplan. Op 19 oktober 2023 heeft [wederpartij] de burgemeester gevraagd om een overleg. Het onderzoek van de politie liep toen nog. De burgemeester heeft daarom laten weten een overleg in dat stadium niet opportuun te vinden. In de na het derde incident van 14 oktober 2023 opgestelde aanvullende bestuurlijke rapportage deel 2 van 23 oktober 2023 staat dat de dreigingssituatie toen nog ongewijzigd was. De burgemeester heeft op diezelfde dag het voornemen kenbaar gemaakt om de sluiting met de termijn van twee maanden te verlengen. [wederpartij] heeft vervolgens op 25 oktober 2023 een zienswijze op het voornemen gegeven, waarna de verlenging van de sluiting in het besluit van 26 oktober 2023 is teruggebracht naar twee weken.
7.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester het verlengingsbesluit zorgvuldig genomen. Anders dan de rechtbank, kent de Afdeling er geen doorslaggevende betekenis aan toe dat de burgemeester overleg heeft afgehouden toen [wederpartij] daar op 19 oktober 2023 om vroeg. Uit de brief van 16 oktober 2023 van Roskam volgt namelijk dat toen onder meer nog een Security Risk Assessment moest worden uitgevoerd. De burgemeester heeft daarom terecht meegewogen dat deze brief nog geen concreet beveiligingsplan bevatte. Verder heeft [wederpartij] op zitting laten weten dat hij gedurende de sluiting heeft kunnen overleggen met de wijkagent en de stadsmarinier. Die laatste werkt in opdracht van de burgemeester. Hoewel de verwoording van de reactie van de burgemeester dat zij het verzoek om overleg van 19 oktober 2023 toen niet opportuun vond, uitgebreider had kunnen zijn, volgt de Afdeling het standpunt van de burgemeester dat toen nog onvoldoende duidelijkheid bestond over de dreigingssituatie en de maatregelen daartegen die [wederpartij] door zou voeren, waardoor de mogelijkheid tot zinvol overleg zeer beperkt was. [wederpartij] heeft in de zienswijze van 25 oktober 2023 opnieuw de brief van 16 oktober 2023 van Roskam overgelegd. In het licht van de op 26 oktober 2023 nog ongewijzigde en ernstige dreiging, in combinatie met het toen nog ontoereikende beveiligingsplan, had de burgemeester voldoende kennis over de relevante feiten en de af te wegen belangen, die speelden aan de kant van [wederpartij], verzameld voor het verlengingsbesluit. De Afdeling voegt daar nog aan toe dat de burgemeester rekening heeft gehouden met de belangen van [wederpartij] toen zij de duur van de sluiting aanzienlijk heeft ingekort tot twee weken. Overigens is de sluiting eerder opgeheven toen [wederpartij] eenmaal een toereikend beveiligingsplan had ingediend.
7.3. Het betoog slaagt.
Conclusie
8. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Er zijn geen beroepsgronden die de rechtbank niet heeft besproken. Het beroep is ongegrond.
9. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 mei 2025 in zaak nr. 24/5970;
III. verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier.
w.g. Verburg
voorzitter
w.g. De Vink
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2026
154-1197