202401253/1/R3.
Datum uitspraak: 7 oktober 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Zwolle,
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend in [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 9 februari 2024 in zaak nr. 23/1910 in het geding tussen:
[appellanten sub 2]
en
het college.
Procesverloop
In het besluit van 7 juli 2022, zoals gewijzigd met het besluit van 16 januari 2023, heeft het college aan [appellanten sub 2] een last onder dwangsom opgelegd omdat in het pand op het perceel [locatie] in Zwolle (het pand) drie zelfstandige wooneenheden zijn gerealiseerd, elk afzonderlijk bewoond door één huishouden, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. De last onder dwangsom ziet op het ongedaan maken van de splitsing van de woning en strekt ertoe het gebruik van het pand terug te brengen tot één woning die bewoond wordt door één huishouden.
In het besluit van 7 augustus 2023 heeft het college het door [appellanten sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
In de uitspraak van 9 februari 2024 (ECLI:NL:RBOVE:2024:692) heeft de rechtbank het door [appellanten sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 augustus 2023 vernietigd voor zover daarin is beslist dat het pand teruggebracht moet worden naar één woning en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[appellanten sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellanten sub 2] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een zienswijze ingediend.
Bij besluit van 23 juli 2025 heeft het college het bezwaar van [appellanten sub 2] tegen het besluit van 7 juli 2022 gegrond verklaard en dat besluit herroepen.
[appellanten sub 2] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 juli 2026, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S. Raab, is verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluit van 7 juli 2022 heeft het college aan [appellanten sub 2] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellanten sub 2] zijn sinds 2019 eigenaar van het pand. Op 7 juli 2022 heeft het college aan hen op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 2.3a van de Wabo een last onder dwangsom opgelegd. Het gebruik van de woning is in strijd met het bestemmingsplan "Assendorp", omdat er alleen eengezinswoningen zijn toegestaan.
3. Op 27 januari 2020 hebben [appellanten sub 2] een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het legaliseren van de drie zelfstandige wooneenheden in het pand bij het college ingediend.
Na de aangevallen uitspraak heeft de Afdeling bij uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:891, geoordeeld dat deze door [appellanten sub 2] aangevraagde omgevingsvergunning van rechtswege op 24 maart 2020 is gegeven. Het college heeft deze omgevingsvergunning op 18 maart 2025 bekendgemaakt.
4. Naar aanleiding hiervan heeft het college in een nieuw besluit op bezwaar van 23 juli 2025 de last onder dwangsom herroepen, omdat met het verlenen van de omgevingsvergunning geen juridische grondslag meer bestond om handhavend op te treden.
Procesbelang college
5. [appellanten sub 2] hebben in een brief van 14 augustus 2025 gesteld dat het college geen procesbelang meer heeft bij het hoger beroep. Het gebruik van de woning is namelijk met de op 24 maart 2020 van rechtswege gegeven omgevingsvergunning gelegaliseerd en het handhavingsbesluit van 7 juli 2022 is met het besluit van 23 juli 2025 volledig ingetrokken omdat er geen sprake was van een overtreding. Het geding is daarmee volgens hen beëindigd. Het college heeft dus geen concreet en actueel procesbelang.
5.1. Procesbelang is het belang dat een appellant heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de appellant voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de appellant van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft de appellant die opkomt tegen een besluit, procesbelang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen. Het moet daarbij gaan om een actueel en reëel belang bij een inhoudelijke beoordeling van het (hoger) beroep. Als dat belang is vervallen, is de bestuursrechter niet geroepen uitspraak te doen uitsluitend vanwege de principiële betekenis daarvan. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2026, ECLI:NL:RVS:2026:4856, overweging 3.1 en verder.
5.2. Het college heeft in een nader stuk van 27 mei 2026 en op de zitting toegelicht dat de uitspraak van de rechtbank ook gevolgen heeft voor het opleggen van lasten wegens illegale woningsplitsing op andere percelen binnen de gemeente Zwolle. Het college handhaaft namelijk nog steeds ambtshalve tegen illegale woningsplitsing. Momenteel speelt in 24 dossiers dezelfde problematiek als in deze zaak, namelijk dat in het verleden ook een onttrekkingsvergunning is verleend. Dit komt bovendien ook terug in onderzoeken naar illegale kamerverhuur bij ongeveer 516 adressen. Het college zal in de nabije toekomst dus nieuwe besluiten willen nemen waarin dezelfde of soortgelijke lasten aan woningeigenaren worden opgelegd in eenzelfde of soortgelijke situaties als in deze zaak. Het college wil daarom graag duidelijkheid over rechtsoverweging 35.1 in de aangevallen uitspraak over de betekenis van de in 2004 verleende onttrekkingsvergunning.
5.3. Naar het oordeel van de Afdeling is daarmee aannemelijk dat een beoordeling van de Afdeling van belang is voor een binnen afzienbare tijd door het college te nemen besluit over vergelijkbare woonsituaties. Anders dan [appellanten sub 2] hebben betoogd, heeft het college heeft daarmee een reëel en actueel belang bij de beoordeling van zijn hoger beroep, zodat het hoger beroep ontvankelijk is. De Afdeling zal het hoger beroep van het college hierna bespreken.
Het hoger beroep van het college
6. De Afdeling overweegt dat, zoals hiervoor onder 3 is weergegeven, op 24 maart 2020 van rechtswege een omgevingsvergunning ter legalisatie van de drie zelfstandige wooneenheden in het pand is gegeven. Op grond van artikel 4:20b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is deze vergunning op 26 maart 2020 in werking getreden. Dit betekent dat ten tijde van de oplegging van de last en de instandhouding daarvan geen sprake was van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 2.3a van de Wabo.
6.1. Daarmee staat vast dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen de drie zelfstandige wooneenheden. Het besluit van 7 augustus 2023 komt alleen al om die reden geheel voor vernietiging in aanmerking. Dit betekent dat de uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, omdat de rechtbank het besluit van 7 augustus 2023 niet volledig heeft vernietigd en het college heeft opgedragen met inachtneming van haar uitspraak een nieuw besluit te nemen.
6.2. De Afdeling komt daarom niet toe aan een bespreking van wat het college over de uitspraak van de rechtbank heeft aangevoerd.
Het incidenteel hoger beroep van [appellanten sub 2]
7. Het incidenteel hoger beroep van [appellanten sub 2] is uitsluitend gericht tegen overwegingen van de uitspraak van de rechtbank die door de omgevingsvergunning van rechtswege niet meer van betekenis zijn. Zij hebben ook geen redenen aangevoerd waarom dat anders zou zijn. Dit betekent dat [appellanten sub 2] geen belang meer hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het incidenteel hoger beroep.
7.1. Het incidenteel hoger beroep van [appellanten sub 2] is niet-ontvankelijk.
Conclusie hoger beroep
8. Het hoger beroep van het college is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Met de vernietiging van de uitspraak, hebben ook de overwegingen van de uitspraak waarop die berust geen betekenis meer. In mogelijke handhavingsprocedures over kamerbewoning die nog gevoerd gaan worden, is het college alleen al om die reden niet aan deze overwegingen gebonden. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren, het besluit op bezwaar van het college van 7 augustus 2023 volledig vernietigen en het besluit van 7 juli 2022, zoals gewijzigd met het besluit van 16 januari 2023, herroepen.
Besluit van 23 juli 2025
9. Bij besluit van 23 juli 2025 heeft het college gevolg gegeven aan de opdracht van de rechtbank om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. Gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, is dit besluit van rechtswege onderwerp van dit geding.
10. Omdat de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, is de grondslag aan dit besluit komen te ontvallen. Daarom zal de Afdeling ook dit besluit vernietigen.
Proceskosten
11. Het college moet de proceskosten in verband met de behandeling van het beroep vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], niet-ontvankelijk;
II. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Zwolle, gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 26 januari 2024 in zaak nr. 22/2146;
IV. verklaart het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], gegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwolle van 7 augustus 2023, kenmerk 194101-2022;
VI. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwolle van 7 juli 2022, zoals gewijzigd met het besluit van 16 januari 2023, kenmerk DEV-ASK-JZI/ 188764-2022;
VII. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwolle van 23 juli 2025, kenmerk 194101-2022;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwolle tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00 met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zwolle aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] het door hen betaalde griffierecht van € 184,00 voor de behandeling van het beroep vergoedt, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Van der Heijden
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2026
884-1139