202505971/1/A3.
Datum uitspraak: 7 oktober 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend in [woonplaats], gemeente Stichtse Vecht,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 oktober 2025 in zaak nr. 24/7909 in het geding tussen:
[appellante]
en
de burgemeester van Stichtse Vecht en het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht.
Procesverloop
Bij besluit van 30 juli 2024 hebben de burgemeester en het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 14 oktober 2024 hebben de burgemeester en het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 oktober 2025 (ECLI:NL:RBMNE:2025:5613) heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 september 2026, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S. Ralović, is verschenen. Verder is op de zitting mevrouw [persoon], bijgestaan door mr. T.A.M. van Oosterhout, advocaat in Utrecht, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] is de eigenaar van [café restaurant] aan het [locatie]. De burgemeester heeft [appellante] op 13 oktober 2023 een horeca-exploitatievergunning en alcoholvergunning verleend voor [café restaurant]. Op 25 april 2024 om 20.08 uur en op 21 juli 2024 om 17.31 uur hebben buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) controles uitgevoerd bij [café restaurant]. Zij hebben tijdens deze controles onder andere geconstateerd dat er waterpijpen werden verstrekt en dat er door de aanwezige gasten niet werd gedineerd. Volgens de burgemeester is dit in strijd met de Algemene Plaatselijke Verordening Stichtse Vecht (APV) en het Omgevingsplan Stichtse Vecht. De burgemeester en het college hebben [appellante] hierop op 30 juli 2024 een last onder dwangsom opgelegd, mede strekkende tot het binnen één week staken en gestaakt houden van het exploiteren van een shisha lounge, door de waterpijpen uit de horecagelegenheid te verwijderen en verwijderd te houden, of het aanbieden dan wel verstrekken van (waterpijp)rook- en tabakswaren te staken en gestaakt te houden. Bij overtreding van de last moest [appellante] € 20.000,00 betalen, met een maximum van € 20.000,00. [appellante] heeft geen dwangsom verbeurd, omdat zij aan de last heeft voldaan. Het college heeft op de zitting bevestigd dat [café restaurant] inmiddels is gesloten.
Verzoek om deelname als partij in het geding
2. [persoon] heeft op 24 juli 2026 verzocht om te worden toegelaten tot deze procedure als derde-belanghebbende in de zin van artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Afdeling heeft [persoon] hierop op 29 juli 2026 per brief uitgenodigd voor de zitting van 9 september 2026. Het college heeft de Afdeling op 26 augustus 2026 per brief verzocht om [persoon] niet toe te laten als partij, omdat zij volgens het college geen verzoek om handhaving in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb heeft gedaan.
3. Omdat alleen de overtreder een dwangsom kan verbeuren is in beginsel slechts hij aan te merken als belanghebbende bij de last als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb. Zie de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AN9719, onder 2.5. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de belangen van [persoon] niet rechtstreeks bij het bestreden besluit zijn betrokken. De Afdeling wijst het verzoek van [persoon] om te worden toegelaten tot deze procedure als derde-belanghebbende in de zin van artikel 8:26 Awb daarom af.
Uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om handhavend op te treden, omdat [appellante] de APV heeft overtreden. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat het op grond van artikel 2.27, eerste lid, en artikel 2.28, eerste lid, van de APV, verboden is om een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester en een waterpijpcafé een andere openbare inrichting is dan een restaurant. In de definitie van ‘horecabedrijf’, artikel 2.34a van de APV, gelezen in samenhang met artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet, staat bovendien niets over het verstrekken van waterpijpen. De burgemeester heeft de horeca-exploitatievergunning niet ook voor een waterpijpcafé verleend, omdat [appellante] niet in haar aanvraag heeft vermeld dat zij waterpijpen zou gaan aanbieden. Dat [appellante] in het ondernemingsplan heeft vermeld dat zij waterpijpen zou verstrekken als dessert maakt dit niet anders, omdat het ondernemingsplan volgens de rechtbank geen onderdeel is van de aanvraag.
5. De rechtbank heeft daarnaast geoordeeld dat het college ook bevoegd was om handhavend op te treden, omdat [appellante] het Omgevingsplan heeft overtreden. Op grond van het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming ‘Horeca’. In artikel 8.1, aanhef en onder a, van de planregels staat dat deze gronden onder meer bestemd zijn voor horeca in categorieën h4 (restaurant/eetcafé). In de definitie van ‘horecaonderneming’ in artikel 1.63 van de planregels staat niks over rookwaar. De vereiste ondergeschiktheid bij een restaurant gaat over de verhouding tussen maaltijden en dranken, en niet over maaltijden en rookwaar. Het verstrekken van waterpijpen is daarom verboden op basis van het Omgevingsplan. Dat er toch een horeca-exploitatievergunning is toegekend maakt dit niet anders, omdat hierin niet het verstrekken van waterpijpen was opgenomen, aldus de rechtbank.
6. De rechtbank heeft tot slot geoordeeld dat de last niet te verstrekkend is en de burgemeester en het college niet een minder vergaande maatregel hadden hoeven opleggen, omdat het verstrekken van waterpijpen in strijd is met het Omgevingsplan.
Juridisch kader
7. Het op deze zaak betrekking hebbend juridisch kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Hoger beroep
Heeft [appellante] de APV en het Omgevingsplan overtreden?
8. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij de APV en het Omgevingsplan heeft overtreden. [appellante] voert hiertoe aan dat de horeca-exploitatievergunning van toepassing was op alle onder artikel 2.27, eerste lid, van de APV genoemde openbare inrichtingen, waaronder een waterpijpcafé. Zij wilde bovendien geen waterpijpcafé gaan exploiteren en de optie waterpijpcafé stond overigens ook niet op het aanvraagformulier. [appellante] voert daarnaast aan dat zij in het ondernemingsplan heeft aangegeven dat zij waterpijp zou gaan aanbieden. Dit plan is volgens [appellante] onderdeel van de aanvraag. [appellante] voert verder aan dat zij geen waterpijpcafé exploiteerde, maar een restaurant. Uit de rapportages van de controles blijkt dat de boa’s een menukaart, een keuken met kok, etenswaren en een restaurantopstelling hebben aangetroffen. Daarnaast blijkt uit de dagrapporten van de kassa dat het grootste deel van de omzet uit de verkoop van etenswaren afkomstig is, aldus [appellante]. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat [appellante] in strijd met artikel 2.28, eerste lid, van de APV, gelezen in samenhang met artikel 2.27, eerste lid, van de APV heeft gehandeld.
9. Omdat [appellante] een restaurant exploiteerde, heeft de rechtbank volgens haar bovendien ten onrechte overwogen dat zij het Omgevingsplan heeft overtreden. [café restaurant] was in lijn met artikel 1.63 van de planregels in zijn algemeenheid gericht op het nuttigen van voedsel en/of dranken. Daarnaast voldeed [café restaurant] aan de definitie van categorie h4, namelijk een horecaonderneming die in hoofdzaak bestaat uit het verstrekken van maaltijden voor gebruik ter plaatse en waarbij het verstrekken van dranken (daaraan) ondergeschikt is. Dat er ook, ondergeschikt aan maaltijden, rookwaar werd aangeboden doet hier volgens [appellante] niet aan af, gelet op de zinsneden ‘in zijn algemeenheid’ en ‘in hoofdzaak’. De rechtbank gaat er verder ten onrechte aan voorbij dat ook categorie h5 op grond van het Omgevingsplan is toegestaan op dit perceel en dat [appellante] een snackbar exploiteert in het pand. [appellante] voert ten slotte aan dat zij erop mocht vertrouwen dat het aanbieden van waterpijpen in overeenstemming was met het Omgevingsplan, omdat zij in haar ondernemingsplan heeft opgenomen dat zij waterpijpen zou gaan aanbieden en het college niet kenbaar heeft gemaakt dat dit in strijd met het Omgevingsplan was.
10. De Afdeling overweegt als volgt. Uit het proces-verbaal van bevindingen van 26 april 2024 en het rapport van bevindingen van 21 juli 2024 blijkt dat de boa’s tijdens de controles bezoekers aantroffen die waterpijp rookten, dat zij niemand zagen eten en dat er een groot aantal waterpijpen aanwezig was. De inrichting bestond deels uit loungebanken, deels uit stoelen en tafels. Daarnaast volgt uit de dagrapporten van de kassa dat een belangrijk deel van de omzet werd gegenereerd met het verstrekken van waterpijpen. [appellante] heeft [café restaurant] ook gesloten toen zij het verstrekken van waterpijpen moest staken. De rechtbank heeft gelet hierop terecht geoordeeld dat de burgemeester zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat [café restaurant] met name is gericht op het verstekken en ter plaatse nuttigen van waterpijpen en dus het karakter heeft van een waterpijpcafé. Dat er ook drank en eten werd aangeboden, dat er menukaarten aanwezig waren met drank en voedsel, die ook in voorraad waren, terwijl [café restaurant] ook over een ingerichte keuken beschikt, doet hier niet aan af omdat dit gelet op het vorenstaande van ondergeschikt belang was. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 25 dan ook terecht geoordeeld dat [appellante] de APV heeft overtreden door een waterpijpcafé te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. De Afdeling kan zich verder vinden in het oordeel van de rechtbank dat [appellante] het Omgevingsplan heeft overtreden en in de onder 28 tot en met 30 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd, omdat het verstrekken van waterpijpen op dit perceel niet is toegestaan.
11. Het betoog slaagt niet.
Is de last te verstrekkend?
12. [appellante] betoogt ten slotte dat de last onder dwangsom te verstrekkend is omdat deze tot gevolg heeft dat er geen waterpijpen verstrekt mogen worden, terwijl dit niet in strijd is met de APV of het Omgevingsplan.
13. De Afdeling is, net als de rechtbank, van oordeel dat de last niet te verstrekkend is, omdat, zoals hiervoor is overwogen, [appellante] de APV en het Omgevingsplan heeft overtreden.
14. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
15. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
16. De burgemeester en het college hoeven geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Drop
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Dijkshoorn
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2026
735-1202
BIJLAGE
JURIDISCH KADER
Algemene Plaatselijke Verordening Stichtse Vecht
Artikel 2.27 Definitie
1. In deze afdeling wordt onder openbare inrichting verstaan een hotel, restaurant, pension, café, waterpijpcafé, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis of elke andere voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie ter plaatse worden bereid of verstrekt.
2. Een buiten de in het eerste lid bedoelde besloten ruimte liggend deel waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie ter plaatse kunnen worden bereid of verstrekt, waaronder in ieder geval een terras, maakt voor de toepassing van deze afdeling deel uit van die besloten ruimte.
Artikel 2.28 Exploitatie openbare inrichting
1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
2. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 weigert de burgemeester de vergunning:
a. als de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met het omgevingsplan, tenzij afgeweken is van het omgevingsplan middels een omgevingsvergunning die aangeeft dat de activiteit niet in strijd is met een veilige en gezonde fysieke leefomgeving;
b. als de houder geen verklaring omtrent het gedrag overlegt die uiterlijk drie maanden voor de datum waarop de aanvraag is ingediend, is afgegeven.
Artikel 2.34a Definities
In deze afdeling wordt verstaan onder:
3. horecalokaliteit;
dat wat daaronder wordt verstaan in artikel 1 van de Alcoholwet.
Alcoholwet
Artikel 1
1 Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
- horecalokaliteit: een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
Maarsseveense Plassen e.o. 2e herziening
1.63 Horeca(onderneming):
een onderneming die in zijn algemeenheid is gericht op het verstrekken van nachtverblijf, het verstrekken en/of ter plaatse nuttigen van voedsel en/of dranken en/of het exploiteren van zaalaccommodatie.
De volgende specifieke vormen worden onderscheiden:
Categorie h4: restaurant/eetcafé waaronder verstaan wordt:
een horecaonderneming, die in hoofdzaak bestaat uit het verstrekken van maaltijden voor gebruik ter plaatse en waarbij het verstrekken van dranken (daaraan) ondergeschikt is; alsmede tot het exploiteren van een ondergeschikte zaalaccommodatie;
Categorie h5: cafetaria/snackbar waaronder verstaan wordt:
een horecaonderneming gericht op het verstrekken aan de verbruiker van al dan niet ter plaatse bereide, kleine etenswaren, welke al dan niet ter plaatse kunnen worden gebruikt;
8.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Horeca' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. horeca in de categorieën: h4 (restaurant, eetcafe) en h5 (cafetaria/snackbar);