202407967/1/R1.
Datum uitspraak: 7 oktober 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], wonend in Rotterdam, [appellant B] en [appellant C] en [appellant D], allen wonend in Renesse ([appellant A] en anderen),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 november 2024 in zaak nr. 23/9511 in het geding tussen onder meer:
[appellant A] en anderen,
en
het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland.
Procesverloop
Bij besluit van 23 maart 2023 heeft het college aan United O.G. B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een hotel met restaurant en de aanleg van een uitweg op het perceel Laone 32 in Renesse.
Bij besluit van 27 juli 2023 heeft het college het door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 23 maart 2023 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
Bij uitspraak van 18 november 2024 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 juli 2023 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit in stand blijven.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college en United O.G. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en [appellant A] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 juni 2026, waar [appellant A], bijgestaan door mr. M.J.J. de Winter, advocaat in Sint-Maartensdijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.P. Koster-Braad, zijn verschenen. Verder is op de zitting United O.G., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat in Nijmegen, en vergezeld door [persoon], als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 21 juli 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het bouwplan voorziet in de bouw van een hotel met restaurant op het adres Laone 32 in Renesse. Dit hotel met 25 kamers en 33 appartementen met bijbehorende voorzieningen zal een bestaand restaurant vervangen.
Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kop van Schouwen", inclusief de "1e herziening Kop van Schouwen", rust op het perceel de enkelbestemming "Horeca" met de dubbelbestemming "Waarde-archeologie-6". Volgens het college is het bouwplan in strijd met dit bestemmingsplan, omdat de bebouwing gedeeltelijk buiten het bouwvlak zal komen, het maximaal toegestane bebouwingspercentage van 10% van het zuidelijk gelegen bouwvlak zal worden overschreden en de maximaal toegestane goot- en nokhoogte in zowel het noordelijk als zuidelijk bouwvlak zal worden overschreden. Het college heeft op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht afgeweken van dit bestemmingsplan. Voor gebruikmaking van die bevoegdheid heeft het college de "Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden 2016" (beleidsregels) vastgesteld.
Het bouwplan is volgens het college ook in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Parapluplan parkeernormen Schouwen-Duiveland", omdat op eigen terrein niet in voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien. In verband met deze strijdigheid heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 3.2 van het Parapluplan parkeernormen.
3. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd, omdat daarin naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende is gemotiveerd dat afgeweken kan worden van de planregels uit het Parapluplan. Omdat het college dit naar het oordeel van de rechtbank na het besluit alsnog voldoende heeft gemotiveerd, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.
[appellant A] en anderen wonen of hebben een vakantiehuis aan de Laone in de directe nabijheid van het voorziene hotel-restaurant. Zij verzetten zich tegen de verleende omgevingsvergunning. Zij vrezen voor aantasting van hun woongenot.
4. De voor de zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Past de voorziene hotel- en restaurantfunctie in het bestemmingsplan?
5. [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een hotel of restaurant is toegestaan binnen de op het perceel rustende horecabestemming. Zij hebben hierover aangevoerd dat het perceel niet de aanduiding ‘specifieke vorm van horeca-hotel’ heeft en dat met de 1e herziening van het bestemmingsplan artikel 10.1 in het geheel is vervallen, inclusief de daar genoemde bijlage 6 met de Staat van Horeca-activiteiten. Aangezien alleen horecabedrijven zijn toegestaan die voorkomen in de categorie 1 en 2 zoals opgenomen in de Staat van Horeca-activiteiten, is het bouwplan niet toegestaan. [appellant A] en anderen hebben er verder op gewezen dat in artikel 8.1 van de 1e herziening wordt verwezen naar bijlage 6 van de Staat van Horeca-activiteiten en dat die bijlage niet bestaat. De Staat van Horeca-activiteiten heeft namelijk geen bijlagen. Omdat het college in het besluit op bezwaar niet is ingegaan op deze ook al in bezwaar naar voren gebrachte grond, heeft de rechtbank niet onderkend dat het college het besluit op bezwaar in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft genomen, zo betogen [appellant A] en anderen.
5.1. Dit betoog slaagt niet. In het contrair advies, dat deel uitmaakt van de motivering van het besluit op bezwaar, is het college gemotiveerd op deze bezwaargrond ingegaan.
Met de "1e herziening Kop van Schouwen" zijn enkele regels uit het bestemmingsplan "Kop van Schouwen" (moederplan) gewijzigd. Deze wijzigingen zijn onderdeel geworden van het moederplan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat met artikel 8.1 van de 1e herziening uitsluitend de tekst van artikel 10.1 van het moederplan is vervangen. Noch de planregels van de 1e herziening noch het vaststellingsbesluit bieden aanknopingspunten voor het oordeel dat de als bijlage 6 bij het moederplan behorende Staat van Horeca-activiteiten is vervallen.
De opgenomen tekst in artikel 8.1, aanhef en onder a, Bijlage 6 van de Staat van Horeca-activiteiten" is een evidente verschrijving. Duidelijk is dat het gaat om bijlage 6 bij het bestemmingsplan waarin de Staat van Horeca-activiteiten is opgenomen. Aangezien zowel restaurant als hotel in categorie 1 van de Staat van Horeca-activiteiten zijn opgenomen, zijn deze functies toegestaan binnen de op het perceel rustende horecabestemming. Anders dan [appellant A] en anderen stellen, volgt uit de bestemmingsomschrijving niet dat op het perceel alleen een hotel is toegestaan als op de verbeelding de aanduiding "specifieke vorm van horeca-hotel" is vermeld.
Aanhaakplicht natuurbescherming en uitvoerbaarheid
6. Vast staat dat voor de realisering van het bouwplan een natuurtoestemming nodig is. United O.G. heeft daarvoor inmiddels een aanvraag bij het college van gedeputeerde staten van Zeeland ingediend. Uit de overgelegde brief van het college van gedeputeerde staten van 27 maart 2025 (aanhoudingsbrief) en de toelichting op de zitting blijkt dat de aanvraag vooralsnog is aangehouden. Of de benodigde natuurtoestemming kan worden verleend, wordt niet in deze procedure beoordeeld, maar in de procedure over de beslissing op de aanvraag om die natuurtoestemming door het college van gedeputeerde staten. [appellant A] en anderen kunnen in die procedure zo nodig beroepsgronden over de gevolgen van het bouwplan voor het Natura 2000-gebied "Kop van Schouwen" naar voren brengen.
Aangezien [appellant A] en anderen op de zitting te kennen hebben gegeven dat hun betoog over de aanhaakplicht geen bespreking behoeft, als de Afdeling oordeelt dat de natuurtoestemming in een andere procedure wordt beoordeeld, wordt de hogerberoepsgrond over de aanhaakplicht geacht te zijn ingetrokken.
7. [appellant A] en anderen hebben op de zitting te kennen gegeven dat zij hun betoog dat de natuurwetgeving aan de uitvoerbaarheid van het bouwplan in de weg staat, handhaven. Zij hebben hierover aangevoerd dat duidelijk is dat het college van gedeputeerde staten de vereiste natuurtoestemming niet zal verlenen.
7.1. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant A] en anderen zo, dat het bouwplan ondanks de inmiddels bij het college van gedeputeerde staten ingediende aanvraag om natuurvergunning nog steeds niet uitvoerbaar is.
Dit betoog slaagt niet. Aangezien de aanhoudingsbrief van het college van gedeputeerde staten geen definitief oordeel over de aanvraag van United O.G. bevat en er op voorhand geen aanwijzingen zijn dat het college van gedeputeerde staten deze aanvraag zal afwijzen, is er geen reden om aan te nemen dat het bouwplan om deze reden niet uitvoerbaar zal zijn.
Mocht het college zich voor afwijking van het bestemmingsplan baseren op de beleidsregels?
8. Het college heeft aan de in bezwaar gehandhaafde omgevingsvergunning, voor zover die is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, ten grondslag gelegd dat het bouwplan in overeenstemming is met de beleidsregels. Weliswaar is het bouwplan in strijd met artikel 7 van de beleidsregels, maar met toepassing van artikel 15 van de beleidsregels is de vergunningverlening volgens het college toch gerechtvaardigd.
In artikel 15 van de beleidsregels staat dat het college in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning kan verlenen, nadat het de aanvraag aan de daar opgenomen vijf criteria heeft getoetst.
9. [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich voor afwijking van het bestemmingsplan niet mocht baseren op de beleidsregels. Zij hebben hierover aangevoerd dat het algemeen afwegingskader in artikel 15 van de beleidsregels buiten toepassing moet blijven of dat aan de toetsing van dit artikel niet wordt toegekomen vanwege de in artikel 7 opgenomen specifieke beleidsregel. Zij hebben erop gewezen dat in artikel 7 van de beleidsregels een uitputtende regeling is opgenomen en dat daaruit duidelijk volgt dat voor een bouwplan geen omgevingsvergunning wordt verleend in afwijking van het bestemmingsplan, als buiten het bouwvlak zal worden gebouwd. Omdat in dit geval buiten het bouwvlak wordt gebouwd en daar op grond van het bestemmingsplan geen gebouwen mogen worden gebouwd, bieden de beleidsregels dan ook geen ruimte om aan het bouwplan mee te werken. Het algemeen afwegingskader kan volgens artikel 7 namelijk alleen worden toegepast als het bestemmingsplan op deze gronden wel het bouwen van gebouwen mogelijk maakt, zo betogen [appellant A] en anderen.
9.1. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat uit artikel 7 van de beleidsregels volgt dat het college artikel 15 van de beleidsregels in dit geval niet kan toepassen. Weliswaar volgt uit de specifieke beleidsregel in artikel 7 dat het college geen omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan kan verlenen voor het bouwplan, omdat gedeeltelijk buiten het bouwvlak wordt gebouwd. Maar artikel 14 van de beleidsregels bevat een algemene bevoegdheid voor het college om zowel in positieve als in negatieve zin af te wijken van de specifieke beleidsregels, zoals artikel 7, als de in artikel 14 vermelde criteria het college daartoe aanleiding geven. Daarmee kan het college dus ook afwijken van artikel 7 van de beleidsregels. Voor de toepassing van artikel 14 biedt artikel 15 dan het toetsingskader.
Het betoog slaagt niet.
10. [appellant A] en anderen betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan niet aan de in artikel 15 van de beleidsregels opgenomen afwijkingscriteria voldoet.
Criterium 1 Anticiperen nieuw bestemmingsplan
10.1. [appellant A] en anderen hebben hierover aangevoerd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen nieuw bestemmingsplan in voorbereiding is waarop geanticipeerd kan worden en dat de omgevingsvergunning al hierom moet worden geweigerd.
10.2. In het eerste criterium van artikel 15 van de beleidsregels staat dat bij de beslissing over de aanvraag om omgevingsvergunning wordt onderzocht of er een herziening van het bestemmingplan wordt voorbereid en in welk stadium zich die bevindt. In de afweging wordt dan meegenomen of het bouwplan in het nieuwe bestemmingsplan past en of anticipatie op de nieuwe situatie mogelijk is.
De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat deze eis om de toekomstige planologische mogelijkheden in de afweging te betrekken, betekent dat afwijking van het bestemmingsplan alleen is toegestaan als er een nieuw bestemmingsplan in voorbereiding is. Omdat in dit geval geen nieuw bestemmingsplan in voorbereiding is, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat dit criterium bij de beoordeling van de aanvraag niet relevant is. Van strijdigheid met het eerste criterium, zoals [appellant A] en anderen stellen, is dan ook geen sprake.
Criterium 2 Bestaand ruimtelijk beleid
10.3. [appellant A] en anderen hebben ook aangevoerd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het tweede criterium van artikel 15 in de weg staat aan vergunningverlening, aangezien het bouwplan in strijd is met het bestaand ruimtelijk beleid in de specifieke beleidsregel dat niet buiten het bouwblok mag worden gebouwd.
De Afdeling volgt [appellant A] en anderen niet in hun betoog. Artikel 15 voorziet juist in de mogelijkheid om een omgevingsvergunning te verlenen, als niet wordt voldaan aan een van de specifieke beleidsregels. In het besluit op bezwaar staat dat het college afwijking van de specifieke beleidsregel in artikel 7 gerechtvaardigd vindt in het licht van de minimale overschrijding van het bouwvlak en het afgegeven positief stedenbouwkundig advies voor het bouwplan. Het college heeft daarbij in aanmerking genomen dat het gaat om een gebouw met een oppervlakte van in totaal 1.253 m², waarvan slechts 58 m² buiten het bouwvlak zal worden gebouwd, terwijl ook delen van het bouwvlak niet worden bebouwd. Het college heeft hiermee de afwijking van het ruimtelijk beleid in de specifieke beleidsregel gerechtvaardigd mogen achten.
Criterium 3 Waarborgen ruimtelijke kwaliteit
10.4. [appellant A] en anderen hebben verder aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het college zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het bouwplan in stedenbouwkundig opzicht aanvaardbaar is en dat dus is voldaan aan het derde criterium. Zij hebben erop gewezen dat realisering van het bouwplan met de overschrijdingen van het bouwvlak, het toegestane bebouwingspercentage en de toegestane hoogtes, zal leiden tot een enorme bouwmassa in karakteristiek dorpsgebied, dat zich kenmerkt door laagbouw en dat smal van opzet is. Onder verwijzing naar het door hen ingediende stuk "Contra expertise Vergunningsaanvraag Laone 32 Renesse" van 18 september 2024 van adviesbureau Reland (contra-expertise) hebben [appellant A] en anderen aangevoerd dat het voorziene gebouw daarom stedenbouwkundig niet passend is.
10.4.1. Het voorziene gebouw met drie bouwlagen heeft een oppervlakte van 1.253 m². Het gebouw is voorzien in twee bouwvlakken, die in het bestemmingsplan aan de desbetreffende gronden zijn toegekend. De twee bouwvlakken hebben ongeveer een gelijke omvang. Er wordt 58 m² buiten het bouwvlak dichter bij de weg gebouwd. Het noordelijk bouwvlak mag op grond van het bestemmingsplan volledig worden bebouwd en in het zuidelijk bouwvlak staat het bestemmingsplan 10% bebouwing toe. Met het bouwplan zal het noordelijk bouwvlak voor ongeveer 75% en het zuidelijk bouwvlak voor 35% worden bebouwd. Het gebouw zal verder hoger worden dan het bestemmingsplan toestaat. Voor zover het gebouw in het noordelijk bouwvlak is voorzien, is de bouwhoogte 10,88 m in plaats van de maximaal toegestane 10 m en is de goothoogte 6,9 m in plaats van 6 m. In het zuidelijk bouwvlak is sprake van een grotere overschrijding van de maximaal toegestane bouw- en goothoogte. De bouw- en goothoogte van het gebouw zullen hier 10,4 m en 6,9 m zijn in plaats van de volgens het bestemmingsplan maximaal toegestane 7 m en 3 m.
10.4.2. Volgens het college is dit gebouw stedenbouwkundig gezien passend in de omgeving. Het college heeft hierover uiteengezet dat er in de omgeving van het bouwplan geen strakke voorgevelrooilijn is en dat er meerdere panden gestrooid zijn geplaatst. Het bestemmingsplan staat toe dat er tot dicht op de smalle straat wordt gebouwd. Het bouwplan is voorzien op een hoekperceel, waar het vanuit stedenbouwkundig oogpunt gerechtvaardigd is om meer massa te bouwen. Verder zal het noordelijk bouwvlak niet volledig worden bebouwd en is er bij de vormgeving van het gebouw rekening gehouden met de inpassing in de omgeving door de grootste massa naar achteren, aan de oostzijde van het perceel, te bouwen. Wat betreft de bebouwing in het zuidelijk vlak heeft het college ook de afstand tot de dichtstbij gelegen woning en het ontbreken van balkons aan die zijde in aanmerking genomen. Verder zijn er aan de kant van de weg twee inkepingen in het gebouw, waarmee de overgangen verzacht worden en het straatbeeld voor het overgrote deel wordt ontzien van de grootste massa, zo stelt het college.
10.4.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college toereikend gemotiveerd dat de maatvoering en de situering van het bouwplan stedenbouwkundig gezien aanvaardbaar zijn en geen afbreuk doen aan de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving. De rechtbank is in de uitspraak terecht ook tot dat oordeel gekomen.
Dat het bouwplan in de door [appellant A] en anderen overgelegde contra-expertise stedenbouwkundig anders wordt gewaardeerd, leidt niet tot een ander oordeel. Het college heeft beleidsruimte bij de beantwoording van de vraag of het een bouwplan stedenbouwkundig aanvaardbaar acht. De contra-expertise geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college aan de beoordeling van het bouwplan onjuiste stedenbouwkundige uitgangspunten ten grondslag heeft gelegd.
Het betoog slaagt niet.
Criterium 4 Afweging individueel en algemeen belang
10.5. Dit criterium van de beleidsregels houdt in dat bij iedere aanvraag om omgevingsvergunning wordt onderzocht hoe het individuele belang van de aanvrager zich verhoudt tot het door de gemeente te bewaken algemene belang. In dat geval kunnen aspecten als openbare orde, veiligheid (waaronder brandveiligheid, sociale veiligheid, verkeersveiligheid), landschapsschoon en natuur een rol spelen.
Verkeersveiligheid
10.5.1. [appellant A] en anderen hebben hierover aangevoerd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in het algemeen belang van de verkeersveiligheid reden had moeten zien om de omgevingsvergunning te weigeren. [appellant A] en anderen hebben erop gewezen dat de Laone een buitengewoon smalle straat is, waar zich nu al vaak problemen voordoen. Die problemen zullen volgens hen verergeren door de forse toename van het verkeer als gevolg van het voorziene hotel/restaurant. Volgens [appellant A] en anderen heeft het college geen goed onderzoek gedaan naar de gevolgen van het bouwplan voor de verkeersituatie ter plaatse. Zo zijn de gebruikte verkeerstellingen niet representatief en zijn de lokale omstandigheden niet voldoende in het onderzoek betrokken. Ook is de toename van het aantal verkeersbewegingen als gevolg van het bouwplan niet juist vastgesteld. Daarbij is namelijk niet uitgegaan van de juiste oppervlaktematen van het nieuwe en het bestaande restaurant, zo betogen [appellant A] en anderen.
10.5.2. Het college heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat het voorziene hotel/restaurant ongeveer 316 verkeersbewegingen per etmaal zal genereren. Dit zijn volgens het college 123 verkeersbewegingen meer dan in de huidige situatie. Aangezien bij de meest recente verkeerstellingen gemiddeld ongeveer 1.750 verkeersbewegingen per etmaal zijn geteld, zal in de voorziene situatie sprake zijn van ruim 2.000 verkeersbewegingen per etmaal. Het college verwacht dat de Laone deze verkeersstromen aankan zonder dat de verkeersveiligheid in het geding komt.
10.5.3. De aan het besluit ten grondslag gelegde conclusie dat het voorziene hotel/restaurant niet zal leiden tot een ongewenste verkeerssituatie, is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd. Weliswaar bestaat geen aanleiding om te twijfelen aan het standpunt van het college dat de bestaande situatie op de Laone verkeersveilig is, maar het college heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt wat de gevolgen van het hotel/restaurant zijn voor de verkeerssituatie ter plaatse. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college zich bij de beoordeling van de gevolgen voor de verkeerssituatie heeft gebaseerd op de gegevens die in de "Rapportage Stikstofdepositie" van 14 juli 2023 staan. In dat rapport is de toename van het aantal verkeersbewegingen berekend op basis van de oppervlakte van de functies in de bestaande en nieuwe situatie. Bij de berekening van het aantal verkeersbewegingen in de bestaande situatie is ervan uitgegaan dat de oppervlakte van het bestaande restaurant 645,9 m² is. Voor de berekening van het aantal verkeersbewegingen in de nieuwe situatie is ervan uitgegaan dat het restaurant een oppervlakte van 265 m² zal hebben. Maar uit de bij het besluit behorende tekeningen kan niet worden opgemaakt wat de oppervlakte van het bestaande restaurant is. [appellant A] en anderen hebben gemotiveerd gesteld dat de oppervlakte van het bestaande restaurant veel minder is dan 645,9 m². Het college heeft de daarmee gezaaide twijfel over de juistheid van de in aanmerking genomen oppervlakte van het bestaande restaurant op de zitting niet weg kunnen nemen, zodat onduidelijk is gebleven of het college van de juiste oppervlaktemaat is uitgegaan. Datzelfde geldt voor de in de berekening betrokken oppervlakte van het nieuwe restaurant. Op de zitting is de Afdeling na de toelichting op de bij de omgevingsvergunning behorende tekeningen gebleken dat op grond van het bouwplan meer vierkante meters voor het restaurant mogen worden gebruikt dan de in de berekening meegenomen 265 m². Gelet hierop is onduidelijk gebleven of het college bij het onderzoek naar de gevolgen van het bouwplan voor de verkeersveiligheid is uitgegaan van de juiste gegevens en dus of criterium 4 deugdelijk is toegepast.
Woon- en leefklimaat
10.5.4. [appellant A] en anderen hebben ook aangevoerd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college hun belang bij een goed woon- en leefklimaat niet in de afweging heeft betrokken.
10.5.5. De rechtbank is van oordeel dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat het woon- en leefklimaat van omwonenden niet onevenredig zal worden aangetast als gevolg van het voorziene hotel/restaurant. De rechtbank is gemotiveerd ingegaan op de beroepsgronden die gaan over de aantasting van het woongenot. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en de overwegingen 12 tot en met 12.3 waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling verwijst daar kortheidshalve naar.
Dit betoog slaagt niet.
Natuur
10.5.6. Zoals de Afdeling onder 6 heeft overwogen, zullen de gevolgen van het bouwplan voor het nabijgelegen Natura 2000-gebied "Kop van Schouwen" worden beoordeeld in het kader van de besluitvorming over de natuurtoestemming door het college van gedeputeerde staten. Het bouwplan kan niet worden gerealiseerd zonder deze natuurtoestemming. In wat [appellant A] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan had moeten weigeren vanwege het natuurbelang.
Conclusie toepassing beleidsregels
10.6. Gelet op wat onder 10.5.3 staat, heeft het college zich, op grond van de in het besluit gegeven motivering, ten onrechte op het standpunt gesteld dat toepassing aan het beleid kan worden gegeven en dat aan de criteria van artikel 15 is voldaan. Aan criterium 4 is wat betreft het aspect verkeersveiligheid niet voldaan. Het besluit op bezwaar moet dan ook op dit onderdeel worden vernietigd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Toepassing afwijkingsbevoegdheid van artikel 3.2 van het Parapluplan
11. [appellant A] en anderen betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd is om gebruik te maken van de in artikel 3.2 van het Parapluplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid. Dat mag het college volgens [appellant A] en anderen pas doen, als is komen vast te staan dat de benodigde parkeerplaatsen niet of in onvoldoende mate op eigen terrein kunnen worden aangelegd én dat op andere wijze in die parkeergelegenheid wordt voorzien én die parkeergelegenheid in stand wordt gehouden. Daar is volgens [appellant A] en anderen niet aan voldaan. Zij hebben erop gewezen dat er op de locatie voldoende ruimte is om de benodigde parkeerplaatsen, althans een deel daarvan, te realiseren. Verder hebben zij onder verwijzing naar de overgelegde contra-expertise aangevoerd dat het college de extra parkeerbehoefte van het nieuwe hotel/restaurant niet juist heeft berekend en met 13 parkeerplaatsen veel te laag heeft vastgesteld. Ook heeft het college volgens [appellant A] en anderen niet aangetoond en geborgd dat de voor het hotel/restaurant benodigde parkeerplaatsen zullen worden aangelegd en in stand zullen worden gehouden.
11.1. Het college heeft in het verweerschrift in beroep toegelicht dat als gevolg van het bouwplan 13 parkeerplaatsen extra nodig zullen zijn. Op grond van de gegevens uit de hiervoor al vermelde "Rapportage Stikstofdepositie" heeft het college berekend dat de parkeerbehoefte na realisering van het bouwplan 109,35 parkeerplaatsen zal zijn, terwijl de parkeerbehoefte vanwege het vorige restaurant 96,9 parkeerplaatsen was. Omdat deze 13 extra parkeerplaatsen niet op het eigen terrein kunnen worden aangelegd, heeft de gemeente in lijn met het "Parkeerbeleid 2017-2020" met United O.G. een overeenkomst gesloten op basis waarvan United O.G. verplicht is om deze 13 parkeerplaatsen op eigen kosten op het bestaande naastgelegen openbare parkeerterrein Laone/Rampweg aan te leggen. Omdat zo in de benodigde parkeergelegenheid wordt voorzien, acht het college afwijking van de parkeereis uit het Parapluplan gerechtvaardigd.
11.2. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college pas bevoegd is om gebruik te maken van de afwijkingsbevoegdheid in artikel 3.2 van het Parapluplan, als op het perceel geen ruimte is om parkeerplaatsen aan te leggen. Het college moet uitgaan van de aanvraag zoals die is ingediend en daarin is niet voorzien in parkeergelegenheid op eigen terrein. Ook bestaat geen grond voor het oordeel dat het college bij het bepalen van de parkeerbehoefte de bestaande en toekomstige parkeervraag niet mocht salderen, zoals [appellant A] en anderen stellen. Dat de benodigde extra parkeerplaatsen niet mogen worden aangelegd in openbaar gebied, omdat ze dan niet exclusief voor bezoekers beschikbaar zijn, volgt verder niet uit het bestemmingsplan of het Parkeerbeleid 2017-2020.
Maar uit wat de Afdeling hiervoor onder 10.5.3 heeft overwogen, volgt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom er als gevolg van het bouwplan 13 parkeerplaatsen extra nodig zijn om in de parkeerbehoefte te voorzien. Het college heeft zich namelijk bij de berekening van de parkeerbehoefte gebaseerd op dezelfde oppervlaktematen uit de "Rapportage Stikstofdepositie". Daar komt bij dat op de zitting is gebleken dat enkele bestaande parkeerplaatsen naast het gebouw zullen verdwijnen in de nieuwe situatie. Deze afname van parkeerplaatsen is ten onrechte niet in de berekening meegenomen.
[appellant A] en anderen betogen verder terecht dat volgens het Parkeerbeleid 2017-2020 in dit geval niet kan worden volstaan met een enkele beknopte parkeerberekening, zoals het college heeft gedaan. Hoewel de wellnessvoorziening en vergaderfaciliteiten onderdeel van het hotel zijn en geen afzonderlijke functies betreffen, zoals [appellant A] en anderen stellen, zijn het hotel en restaurant wel twee te onderscheiden functies met een eigen parkeerbehoefte. In het Parkeerbeleid staat dat bij een ontwikkeling van twee of meer verschillende functies een parkeerbalans gemaakt moet worden.
Over het betoog dat de aanleg van de voor het bouwplan benodigde parkeerplaatsen niet is geborgd, overweegt de Afdeling het volgende. In het addendum van 22 juli 2024 bij de exploitatieovereenkomst tussen de gemeente en United O.G. zijn partijen overeengekomen dat United O.G. zo mogelijk 13 parkeerplaatsen zal realiseren op het parkeerterrein Laone/Rampweg. Als dit binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning niet (geheel) is gedaan, dan moet United O.G. voor de nog benodigde aan te leggen parkeerplaatsen een financiële bijdrage voldoen. Het college heeft hierover op de zitting toegelicht dat het college, in het scenario dat United O.G. de parkeerplaatsen niet aanlegt, na storting van de financiële bijdrage een afweging zal maken of het nodig is om de nog niet aangelegde parkeerplaatsen alsnog op het parkeerterrein aan te leggen. Gelet op deze toelichting van het college acht de Afdeling het niet uitgesloten dat niet alle parkeerplaatsen die voor het bouwplan nodig zijn, ook daadwerkelijk zullen worden aangelegd. Naar het oordeel van de Afdeling is daarom onvoldoende geborgd dat de benodigde extra parkeerplaatsen op het parkeerterrein zullen komen en in stand worden gehouden.
Gelet op het bovenstaande blijkt uit het besluit op bezwaar niet hoeveel parkeerplaatsen extra gerealiseerd moeten worden en is ook niet geborgd dat de benodigde parkeerplaatsen daadwerkelijk worden aangelegd. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het college met de uitleg in beroep het geconstateerde motiveringsgebrek heeft gerepareerd. Zij heeft de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit op bezwaar dan ook ten onrechte in stand gelaten.
Het betoog slaagt.
Conclusie
12. Gelet op wat de Afdeling onder 10.5.3 en 11.2 heeft overwogen, concludeert de Afdeling dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het met toepassing van artikel 15 van de beleidsregels voor zover het het daarin neergelegde criterium 4 betreft, en artikel 3.2 van het Parapluplan een omgevingsvergunning voor het bouwplan heeft kunnen verlenen.
13. Het hoger beroep is gegrond.
14. United O.G. heeft de Afdeling verzocht om een bestuurlijke lus toe te passen voor het geval de Afdeling het besluit van 27 juli 2023 op meer punten gebrekkig zou vinden dan de rechtbank heeft geconcludeerd. Vanwege de aard van de gebreken die aan het besluit kleven, ziet de Afdeling daarvoor in dit geval geen aanleiding. De Afdeling zal daarom de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover daarbij de rechtsgevolgen in stand zijn gelaten. Het college moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
Wel ziet de Afdeling met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
15. Het college moet de proceskosten van [appellant A] en anderen vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant A] en anderen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 november 2024 in zaak nr. 23/9511, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland 27 juli 2023 in stand zijn gelaten;
III. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland te nemen besluit alleen beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland tot vergoeding van bij [appellant A] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland aan [appellant A] en anderen het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 279,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Kaajan
voorzitter
w.g. Deen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2026
604
BIJLAGE
Bestemmingsplan "Kop van Schouwen"
Artikel 10.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Horeca' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. horecabedrijven voor zover die voorkomen in categorie 1 en 2, zoals opgenomen in Bijlage 6 Staat van Horeca-activiteiten;
en tevens voor:
b. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van horeca - hotel': een hotel;
c. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van horeca - cafetaria': een cafetaria;
d. ter plaatse van de aanduiding 'congrescentrum': een congrescentrum;
e. ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning': één bedrijfswoning;
f. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van horeca - pension': een pension
g. wegen, parkeervoorzieningen, terrassen, water, waterhuishoudkundige voorzieningen, tuinen en andere voorzieningen ten dienste van de bestemming.
Bestemmingsplan 1e herziening Kop van Schouwen
Artikel 8.1 Bestemmingsomschrijving
Artikel 10.1 van het moederplan wordt geheel vervangen door het volgende:
'De voor 'Horeca' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. horecabedrijven voor zover die voorkomen in categorie 1 en 2, zoals opgenomen in Bijlage 6 van de Staat van Horeca-activiteiten;
b. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van horeca - hotel': uitsluitend een hotel;
c. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van horeca - cafetaria': uitsluitend een cafetaria;
d. ter plaatse van de aanduiding 'congrescentrum': uitsluitend een congrescentrum';
en tevens voor:
e. ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning': één bedrijfswoning;
f. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van horeca - pension': een pension;
g. hierbij horende ondergeschikte voorzieningen zoals wegen, parkeervoorzieningen, terrassen, water, waterhuishoudkundige voorzieningen, tuinen en andere voorzieningen ten dienste van de bestemming.'
Parapluplan parkeernormen Schouwen-Duiveland
Artikel 3.1 voldoende parkeergelegenheid
Bij nieuwbouw en/of uitbreiding van gebouwen dient op eigen terrein in voldoende parkeergelegenheid te worden voorzien en in stand te worden gehouden, overeenkomstig het 'Parkeerbeleid 2017-2020' of het daarvoor in de plaats tredende parkeerbeleid. Hierbij wordt de parkeernorm berekend over het nieuw te bouwen of het te wijzigen gedeelte.
Artikel 3.2 Afwijkingsbevoegdheid parkeergelegenheid
Het bevoegd gezag kan bij omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 3.1:
a. indien op een andere wijze in de benodigde parkeergelegenheid wordt voorzien, in het geval dat de noodzakelijke parkeergelegenheid in onvoldoende mate op eigen terrein kan worden gerealiseerd;
b. door af te wijken van de toe te passen parkeernorm indien voldaan wordt aan de gestelde voorwaarden in het "Parkeerbeleid 2017-2020' of het daarvoor in de plaats tredende parkeerbeleid.
Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden 2016
Artikel 7 Overige bijbehorende bouwwerken
[…]
Indien het project niet valt onder de bovengenoemde beleidsregels genoemd in artikel 4, 5 en 6 wordt per geval een afweging gemaakt, waarbij gebruik zal worden gemaakt van het algemeen afwegingskader.
Daarnaast geldt de volgende specifieke beleidsregel:
Gronden buiten het bouwvlak of met de aanduiding ‘zonder gebouwen’, ‘landschappelijk waardevol’ of soortgelijke aanduidingen en gronden met de bestemming ‘natuur’, ‘tuin’ en soortgelijke bestemmingen mogen in principe niet worden bebouwd. Dit betekent dat voor deze gronden geen omgevingsvergunning wordt verleend in afwijking van het bestemmingsplan. Slechts wanneer op deze gronden krachtens het bestemmingsplan wel gebouwen mogen worden gebouwd, kan medewerking verleend worden indien voor het project een afweging wordt gemaakt, waarbij gebruik wordt gemaakt van het algemeen afwegingskader.
Artikel 14 Afwijken van de beleidsregels
Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd zowel in positieve als in negatieve zin af te wijken van bovenstaande beleidsregels indien:
- stedenbouwkundige, verkeerskundige en/of overige ruimtelijke overwegingen hiertoe aanleiding geven;
- de ingevolge de bestemming gegeven gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken en/of belangen van derden hier aanleiding toe geven.
Indien het college besluit tot het afwijken van deze beleidsregels, zowel in positieve als in negatieve zin, zal weluitdrukkelijk gemotiveerd moeten worden waarom er van deze regels afgeweken wordt.
Artikel 15 Algemeen afwegingskader
Indien een aanvraag om omgevingsvergunning betrekking heeft op een geval dat niet vermeld wordt in of voldoet aan de bovengenoemde specifieke beleidsregels, of voor gevallen die getoetst worden aan bovengenoemde beleidsregels, waarbij een nadere afweging dient te worden gemaakt, dan kunnen burgemeester en wethouders in afwijking van een bestemmingsplan een omgevingsvergunning verlenen nadat getoetst is aan de volgende criteria:
1.Anticiperen nieuw bestemmingsplan
Bij iedere aanvraag om omgevingsvergunning die in strijd is met het geldende bestemmingsplan en valt onder de categorieën van gevallen genoemd in artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht wordt onderzocht of er een herziening wordt voorbereid en in welk stadium dit plan zich bevindt. In de afweging wordt meegenomen of het verzoek zal passen binnen het nieuwe bestemmingsplan en er geanticipeerd kan worden op de nieuwe situatie. Op het moment dat het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan ter inzage is gelegd kan in de motivering van de omgevingsvergunning daarnaar worden verwezen.
2.Bestaand ruimtelijk beleid
De aanvraag om omgevingsvergunning wordt getoetst aan het van toepassing zijnde vastgestelde beleid. Bij strijdigheid met vastgesteld beleid zal in principe géén medewerking worden verleend. Zijn er specifieke omstandigheden die afwijking rechtvaardigen dan geldt bij de besluitvorming een zwaardere motiveringseis, tenzij verwezen kan worden naar in ontwikkeling zijnd beleid dat al op schrift is gesteld en waarvan aannemelijk is dat het zo vastgesteld gaat worden.
3.Waarborging ruimtelijke kwaliteit
In alle gevallen zal er sprake moeten zijn van een verantwoord stedenbouwkundige nieuwe situatie. Hiervan is onder andere sprake indien:
- het afwijken niet tot gevolg heeft dat het samenhangend straat- en bebouwingsbeeld wordt aangetast en;
- door het afwijken de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken niet onevenredig worden aangetast.
Hiertoe kan iedere aanvraag om omgevingsvergunning met ruimtelijke consequenties ter goedkeuring aan de welstands- en monumentencommissie , en indien relevant, aan een stedenbouwkundige worden voorgelegd. Bovendien wordt getoetst of verschillende functies significante hinder van elkaar zullen ondervinden en of bestaande toegestane functies belemmerd zullen worden in hun doelmatig gebruik. Bij strijdigheid met een van deze elementen kan in principe géén medewerking worden verleend aan de omgevingsvergunning, tenzij strikte randvoorwaarden worden verbonden aan de vergunning ter waarborging van de ruimtelijke kwaliteit.
4.Afweging individueel en algemeen belang
Bij iedere aanvraag om omgevingsvergunning wordt onderzocht hoe het individuele belang van de aanvrager zich verhoudt tot het door de gemeente te bewaken algemene belang. In dat geval kunnen aspecten als openbare orde, veiligheid (waaronder brandveiligheid, sociale veiligheid, verkeersveiligheid), landschapsschoon, natuur een rol spelen.
5.Rechtszekerheid en rechtsgelijkheid
Bij de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning moet rekening worden gehouden met de beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Juist omdat het bij een omgevingsvergunning om een individuele concrete situatie in tegenstelling tot de integrale ruimtelijke benadering bij een herziening van een bestemmingsplan dient nadrukkelijk rekening te worden gehouden met de consequenties van het verzoek voor de omgeving en omwonenden. De effecten voor de aangrenzende percelen dienen voor zover mogelijk in beeld te worden gebracht.