202505029/1/A2.
Datum uitspraak: 7 oktober 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend in [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 17 juli 2025 in zaak nr. 24/5029 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 16 januari 2024 heeft het college aan [appellante], handelend onder de naam [naam bedrijf A], een bestuurlijke boete en een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 14 juni 2024 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 8 juli 2024 heeft het college de last onder dwangsom ingevorderd tot een bedrag van € 7.500,00.
Bij uitspraak van 17 juli 2025 heeft de rechtbank, voor zover van belang, het door [appellante] tegen het besluit van 14 juni 2024 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. De rechtbank heeft het door [appellante] ingestelde beroep tegen het invorderingsbesluit van 8 juli 2024 ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 april 2026, waar [appellante], en het college, vertegenwoordigd door S. van Beeste en C. Rietveld, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] is sinds 2017 eigenaar van zes arken. De arken hebben met toestemming van de gemeente Vijfheerenlanden tot medio juni 2020 in de passantenhaven van Vianen gelegen. [appellante] heeft de arken vervolgens in de Industriehaven in Utrecht afgemeerd. Zij had tot 1 oktober 2020 toestemming om de arken daar af te meren. Ook na deze datum heeft [appellante] de arken in de Industriehaven laten liggen. Het college heeft [appellante] daarop gelast om de arken uit de Industriehaven te verwijderen. De procedure hierover heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2471. Met deze uitspraak staat in rechte vast dat de arken na 1 oktober 2020 niet in de Industriehaven mochten liggen. Op de zitting van de Afdeling heeft [appellante] toegelicht dat de arken inmiddels zijn weggesleept en vernietigd.
Geschil
2. In geschil is of het college aan [appellante] een bestuurlijke boete en een last onder dwangsom mocht opleggen. Ook is in geschil of het college mocht overgaan tot invordering van de verbeurde dwangsom.
Achtergrond van het geschil
3. Op 9 november 2023 hebben handhavers van het college geconstateerd dat in totaal zes units in de [arken] ([naam ark A] tot en met [naam ark B]) en [naam ark C] zonder registratienummer worden aangeboden voor toeristische verhuur. Op het moment van de controle was unit [naam ark A] verhuurd via Airbnb en werd unit [naam ark C] bewoond door de zoon van [appellante].
4. Bij brief van 13 december 2023 heeft het college het voornemen geuit om handhavend op te treden met een bestuurlijke boete wegens het aanbieden van vakantieverhuur zonder registratienummer en een last onder dwangsom wegens bewoning en het aanbieden van arken voor vakantieverhuur in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft [appellante] gewezen op de mogelijkheid om een zienswijze te geven. [appellante] heeft op 3 januari 2024 een zienswijze ingediend.
5. Bij besluit van 16 januari 2024 heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 150,00 opgelegd, vanwege het aanbieden van vakantieverhuur zonder registratienummer. Ook heeft het college een last onder dwangsom opgelegd wegens bewoning en het aanbieden van de arken voor vakantieverhuur in strijd met het omgevingsplan. De last heeft een begunstigingstermijn van zes weken en houdt in dat [appellante] het strijdige gebruik van de arken in de Industriehaven (laat) staken en gestaakt (laat) houden. Als niet aan de last wordt voldaan, verbeurt [appellante] een dwangsom van € 7.500,00.
6. Bij besluit van 14 juni 2024 heeft het college de bestuurlijke boete en de last onder dwangsom ongewijzigd in stand gelaten.
7. Op 8 maart 2024 hebben handhavers van het college geconstateerd dat [appellante] niet aan de opgelegde last heeft voldaan.
8. Bij brief van 5 juni 2024 heeft het college het voornemen geuit om tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan en [appellante] gewezen op de mogelijkheid om een zienswijze te geven. [appellante] heeft op 18 juni 2024 een zienswijze ingediend.
9. Bij besluit van 8 juli 2024 heeft het college de verbeurde dwangsom ingevorderd.
Wettelijk kader
10. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Uitspraak van de rechtbank
11. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bij het opleggen van de bestuurlijke boete en de last onder dwangsom [appellante] als overtreder heeft kunnen aanschrijven, omdat de B.V.’s / rechtspersonen op wier naam de arken staan, zijn terug te voeren naar [appellante].
Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de bestuurlijke boete mocht opleggen. Op grond van artikel 23a, eerste lid, van de Huisvestingswet, is het verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad of het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving door de gemeenteraad in de Huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en gelegen in een in die verordening aangewezen gebied, voor een in die verordening omschreven vorm van toeristische verhuur aan te bieden zonder het registratienummer van die woonruimte te vermelden bij iedere aanbieding van die woonruimte voor toeristische verhuur. Dit verbod is van toepassing op elke vorm van toeristische verhuur en voor alle woonruimte in de gemeente Utrecht. De arken voldoen aan de definitie van woonruimte, als bedoeld in artikel 1 van de Huisvestingswet. De woonarken zijn niet bestemd voor de vaart. Dat [appellante] vanaf 4 januari 2022 over een registratienummer voor een bed & breakfast beschikt, maakt voor het opleggen van de bestuurlijke boete niet uit. Zij had namelijk bij de aanmelding van de arken voor toeristische verhuur het registratienummer moeten vermelden en dat heeft zij niet gedaan.
Het college heeft verder terecht geconcludeerd dat één van de arken werd gebruikt voor bewoning, aldus de rechtbank. Het college heeft daarom terecht een last onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de arken voor toeristische verhuur en bewoning.
De rechtbank heeft tot slot geoordeeld dat het college terecht de verbeurde dwangsom heeft ingevorderd. Na afloop van de begunstigingstermijn heeft [appellante] niet aan de last onder dwangsom voldaan en zij heeft geen bijzondere omstandigheden aangedragen op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien.
Hoger beroep
Procesbeslissing van de rechtbank
12. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte stukken in de uitspraak heeft betrokken waarvan op de zitting is gezegd dat zij die buiten beschouwing zou laten.
12.1. De Afdeling stelt vast dat de rechtbank op de zitting de procesbeslissing heeft genomen om alle stukken die binnen tien dagen voor de zitting zijn ingediend niet bij haar beslissing te betrekken. De rechtbank is uitgegaan van de standpunten van partijen van voor de tiendagentermijn en de punten die tijdens de zitting zijn besproken. De te laat ingediende stukken zijn vanwege strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gebleven. [appellante] heeft geen concrete aanknopingspunten gegeven voor de conclusie dat de rechtbank deze stukken toch in de uitspraak heeft betrokken.
12.2. Het betoog slaagt niet.
De aanschrijving van het college
13. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college haar persoonlijk heeft kunnen aanschrijven, aangezien zij geen overtreder is. De exploitatie en verhuur van de arken gebeurde vanuit [bedrijf B]. Eventuele bedrijfsmatige overtredingen mogen niet op haar privévermogen worden verhaald. Handhaving moet wel de juiste rechtspersoon raken, aldus [appellante].
13.1. Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de gedraging is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt.
13.2. In haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) heeft de Afdeling haar rechtspraak over het overtrederschap genuanceerd en is zij aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023 houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend, indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487.
Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan beide criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, onder 1.11.
13.3. Hoewel de arken, zoals [appellante] op de zitting van de Afdeling heeft toegelicht, ten tijde van het opleggen van de bestuurlijke boete en de last onder dwangsom werden geëxploiteerd door [bedrijf B], mocht het college [appellante] als overtreder aanmerken. Op het moment dat het college de bestuurlijke boete en de last onder dwangsom oplegde, waren vijf van de zes arken ([naam ark A] tot en met [naam ark B]) eigendom van [appellante] privé en de zesde ark ([naam ark C]) was eigendom van [bedrijf A], een eenmanszaak, waarvan [appellante] eigenaar was. De overtreding waarvoor [appellante] is aangeschreven, is een overtreding die direct verband houdt met het gebruik van de arken. [appellante] had als eigenaar beschikkingsmacht over het gebruik van de arken. Dat [appellante] de eigendom van de zes arken op 28 juni 2024 heeft geleverd aan [bedrijf A], maakt dit niet anders. Deze eigendomsoverdracht dateert namelijk van ná het opleggen van de bestuurlijke boete en de last onder dwangsom. Verder heeft het college er in het besluit van 14 juni 2024 op gewezen dat [appellante] de arken op persoonlijke titel voor verhuur heeft aangeboden via Airbnb. Bij het besluit is een screenshot gevoegd van de verhuurpagina van ark [naam ark B] op de website van Airbnb dat deze stelling ondersteunt. Daarbij komt dat [appellante] enig aandeelhouder is van [bedrijf B] Gelet hierop heeft het college ook aangetoond dat [appellante] de overtreding heeft aanvaard. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college [appellante], handelend onder de naam [bedrijf A], mocht aanschrijven als overtreder.
13.4. Het betoog slaagt niet.
De bestuurlijke boete
14. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de bestuurlijke boete ten onrechte heeft opgelegd. De rechtbank heeft namelijk het verkeerde recht toegepast. De arken zijn bedrijfsschepen en daarom zijn de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening gemeente Utrecht daarop niet van toepassing. Ook is het oordeel van de rechtbank ten onrechte (mede) gebaseerd op de Omgevingswet, terwijl het overgangsrecht voorschrijft dat het oude recht moet worden toegepast.
14.1. Het gaat in deze procedure over arken die in de Industriehaven in Utrecht lagen en daar werden aangeboden voor toeristische verhuur. Volgens de Huisvestingswet 2014 is het verboden om een woonruimte voor toeristische verhuur aan te bieden zonder het registratienummer van die woonruimte te vermelden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de arken voldoen aan de definitie van woonruimte, zoals omschreven in artikel 1 van de Huisvestingswet 2014. Daarbij is niet relevant of de arken wellicht ook bedrijfsschepen zijn, zoals [appellante] stelt.
14.2. De Afdeling stelt verder vast dat de rechtbank het besluit op bezwaar van 14 juni 2024 heeft vernietigd, omdat het college de besluitvorming ten onrechte heeft gebaseerd op de Omgevingswet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van toepassing is, zoals die gold vóór 1 januari 2024. Gelet hierop valt niet in te zien dat de rechtbank haar oordeel heeft gebaseerd op de Omgevingswet.
14.3. Het betoog van [appellante] dat aan haar op 14 december 2020 een ligplaatsvergunning is verleend voor het gehele jaar 2020 en haar bedrijf daardoor opereert binnen een legale situatie, slaagt niet. Dit betoog heeft namelijk geen betekenis voor deze procedure, die gaat over het aanbieden van woonruimte voor toeristische verhuur. De Afdeling laat dit daarom verder buiten beschouwing.
14.4. Het betoog slaagt niet.
Last onder dwangsom
15. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de last onder dwangsom mocht opleggen.
16. Wat [appellante] in hoger beroep hierover aanvoert, is zo goed als een herhaling van wat zij in beroep hebben aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op deze grond ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die grond in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 15-34 opgenomen overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd.
Invordering
17. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college tot invordering van de last onder dwangsom mocht overgaan.
17.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1145, onder 5, moet bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
17.2. In het geval van [appellante] zijn er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering moet afzien. [appellante] heeft haar enkele stelling dat er beslag ligt op haar huis en auto niet met stukken onderbouwd. Dat de arken inmiddels zijn weggesleept en volgens [appellante] zijn vernietigd, is evenmin een bijzondere omstandigheid die tot afzien van de invordering van de verbeurde dwangsommen moet leiden. Het wegslepen van de arken is het gevolg van de procedure over de vraag of de zes arken na 1 oktober 2020 in de Industriehaven in Utrecht mochten liggen (zie de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2025). Dit staat dus los van de in deze procedure opgelegde dwangsommen voor het aanbieden van woonruimte voor toeristische verhuur zonder het registratienummer van die woonruimte te vermelden.
17.3. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
18. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
19. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2026
284-1067
BIJLAGE
WETTELIJK KADER
Huisvestingswet 2014
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
woonruimte:
1° besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden, en
2° standplaats;
[…]
Artikel 23a
1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad of het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en gelegen in een in die verordening aangewezen gebied, voor een in die verordening omschreven vorm van toeristische verhuur aan te bieden zonder het registratienummer van die woonruimte te vermelden bij iedere aanbieding van die woonruimte voor toeristische verhuur.
2. Een registratienummer als bedoeld in het eerste lid, wordt aangevraagd door degene die een woonruimte aanbiedt voor toeristische verhuur.
Huisvestingsverordening gemeente Utrecht
Artikel 62
1. Het verbod van artikel 23a van de wet is van toepassing op elke vorm van toeristische verhuur en voor alle woonruimte in de gemeente Utrecht.
2. De in het eerste lid aangewezen woonruimte mag niet voor toeristische verhuur worden aangeboden of gepubliceerd zonder het registratienummer van die woonruimte te vermelden bij iedere aanbieding van die woonruimte voor toeristische verhuur.
3. Het registratienummer wordt aangevraagd door degene die de woonruimte in gebruik geeft voor toeristische verhuur.