202501841/1/A3.
Datum uitspraak: 14 oktober 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante] (de vof), gevestigd in Nijmegen, waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], en [vennoot A] en [vennoot B], beiden wonend in Nijmegen, (gezamenlijk en in enkelvoud: [appellante])
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 februari 2025 in zaak nr. 23/2428 in het geding tussen:
[appellante]
en
de burgemeester van Nijmegen.
Procesverloop
Bij besluit van 26 september 2022 heeft de burgemeester de sluiting bevolen van het door [appellante] geëxploiteerde lunchcafé onder oplegging van een last onder bestuursdwang.
Bij besluit van 24 oktober 2022 heeft de burgemeester de alcoholvergunning van [vennoot A] ingetrokken.
Bij besluit van 21 maart 2023 heeft de burgemeester de door [appellante] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 februari 2025 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van
21 maart 2023 vernietigd voor zover daarin is beslist op het bezwaarschrift van 17 oktober 2022 en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van dat besluit in stand blijven.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 december 2025, samen met de zaken 202501844/1 en 202501847/1 waarin vandaag ook uitspraak wordt gedaan. Op de zitting zijn, via videoverbinding, [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.J. Verweij, advocaat in Nijmegen, en de burgemeester van Nijmegen, vertegenwoordigd door mr. M. Spoeltman, verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. De relevante regels zijn opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2. [appellante] exploiteerde sinds 2019 twee in hetzelfde pand gevestigde horecagelegenheden aan het Jorens Ivensplein in Nijmegen. Het gaat om een cafetaria genaamd [cafetaria] en om een lunchcafé genaamd [lunchcafé]. Tot 1 maart 2022 waren [vennoot A] en [vennoot C] de vennoten van de vof. Zij beschikten voor het lunchcafé over een alcoholvergunning van 28 oktober 2019. Op 1 maart 2022 is [vennoot C] als vennoot uit de vof getreden. Op 22 maart 2022 is de zoon van [vennoot A], [vennoot B], als vennoot tot de vof toegetreden.
2.1. Met het besluit van 26 september 2022 heeft de burgemeester bevolen het lunchcafé te sluiten onder oplegging van een last onder bestuursdwang. Door het uittreden van [vennoot C] en het intreden van [vennoot B] tot de vof is volgens de burgemeester sprake van een gewijzigde exploitatie, waardoor de alcoholvergunning niet langer geldig is. Volgens de burgemeester is daarmee artikel 3, eerste lid, van de Alcoholwet overtreden.
2.2. In de bezwaarfase heeft op 21 oktober 2022 een zitting plaatsgevonden bij de voorzieningenrechter. Op de zitting heeft de burgermeester bevestigd dat de alcoholvergunning door het uittreden van [vennoot C] niet is vervallen, omdat de vergunning ook aan [vennoot A] was verleend.
Op 24 oktober 2022 heeft de burgemeester de alcoholvergunning ingetrokken, omdat op deze zitting is gebleken dat [medewerker], die werkzaam is in het lunchcafé, sinds 1 juni 2021 een leidinggevende positie in het lunchcafé heeft en hij niet bij de burgemeester is gemeld als leidinggevende. Aan de intrekking heeft de burgemeester artikel 31, eerste lid, aanhef en onder d, gelezen in samenhang met artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Alcoholwet ten grondslag gelegd.
Met het besluit van 21 maart 2023 is de burgemeester bij de twee besluiten gebleven. [appellante] is het hier niet mee eens.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het betoog van [appellante] over de sluiting van het lunchcafé niet slaagt. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat door de toetreding van [vennoot B] als vennoot tot de vof het lunchcafé mede voor zijn rekening en risico wordt uitgeoefend en hij dus leidinggevende is in de zin van de Alcoholwet, waardoor hij een alcoholvergunning moet hebben. Op het moment van het opleggen van de last onder bestuursdwang had hij die niet. Daarmee is sprake van een overtreding van artikel 3, eerste lid, van de Alcoholwet. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester de alcoholvergunning van [vennoot A] mocht intrekken. De vergunninghouder moet een nieuwe leidinggevende bij de burgemeester aanmelden om deze op de vergunning te laten bijschrijven. Doet de vergunninghouder dat niet, dan trekt de burgemeester de verleende alcoholvergunning in. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit onder meer de bestuurlijke waarschuwing van 21 augustus 2021 en de ruime functieomschrijving in zijn arbeidsovereenkomst worden afgeleid dat [medewerker] een prominentere rol binnen het lunchcafé vervult dan slechts die van werknemer in algemene zin. Hij had daarom op de vergunning moeten worden bijgeschreven, aldus de rechtbank.
4. [appellante] komt niet op tegen het oordeel van de rechtbank over het buiten behandeling stellen van de tweede aanvraag om een alcoholvergunning, het gegrond verklaren van het beroep en de vernietiging van het besluit van 21 maart 2023 in zoverre.
Beoordeling van de gronden tegen de sluiting van het lunchcafé
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester mocht overgaan tot sluiting van het lunchcafé. Volgens [appellante] is er geen sprake van een overtreding van de Alcoholwet. Op het moment van het opleggen van de last onder bestuursdwang beschikte [vennoot A] over een alcoholvergunning, en [vennoot B] is sinds 20 september 2021 als leidinggevende op deze vergunning bijgeschreven. Bovendien is op de zitting van 21 oktober 2022 bij de voorzieningenrechter door de burgemeester verklaard dat de vergunning van [vennoot A] door het uittreden van [vennoot C] uit de vof niet is komen te vervallen. Daarmee staat de onrechtmatigheid van het besluit vast, aldus [appellante].
5.1. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Alcoholwet is het verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen. In artikel 1 van de Alcoholwet wordt onder horecabedrijf verstaan: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse.
De Afdeling volgt de rechtbank niet in haar redenering in overweging 9.1 van de uitspraak. Naar het oordeel van de Afdeling is er in dit geval, zoals [appellante] ook betoogt, geen sprake van een overtreding van artikel 3, eerste lid, van de Alcoholwet. De burgemeester mocht daarom geen last onder bestuursdwang opleggen.
Zoals onder de inleiding is vermeld is de alcoholvergunning van
28 oktober 2019 aan [vennoot A] en [vennoot C] verleend, is [vennoot C] op 1 maart 2022 uit de vof getreden en is op 22 maart 2022 [vennoot B] tot de vof toegetreden.
Uit de Alcoholwet volgt niet, zoals de rechtbank heeft geoordeeld, dat het verplicht is dat een leidinggevende ook over een eigen alcoholvergunning beschikt. Uit artikel 29, tweede lid, en artikel 30a van de Alcoholwet volgt immers dat een leidinggevende kan worden bijgeschreven op het aanhangsel bij een bestaande alcoholvergunning. Dat is in dit geval ook gebeurd, nu [vennoot B] sinds 30 september 2021 op het aanhangsel als leidinggevende staat bijgeschreven. Verder is niet in geschil dat [vennoot A] ten tijde van de sluiting van het lunchcafé beschikte over de alcoholvergunning van 28 oktober 2019. Dat betekent dat het horecabedrijf niet zonder een daartoe verstrekkende vergunning is uitgeoefend.
Voor zover de rechtbank heeft bedoeld te oordelen dat [vennoot B] door zijn toetreding als vennoot tot de vof over een eigen alcoholvergunning dient te beschikken, en er om die reden sprake is van een overtreding van artikel 3, eerste lid, van de Alcoholwet, volgt de Afdeling die redenering ook niet. Artikel 3, eerste lid, van de Alcoholwet voorziet in een verbod om een horecabedrijf uit te oefenen zonder vergunning. De wijziging van de vennoten binnen de vof betekent niet dat vanaf het moment van die wijziging geen gebruik meer is gemaakt van de al bestaande alcoholvergunning, nu de exploitatie van het lunchcafé door [vennoot A] is voortgezet. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3487, onder 5.2.1.
Daarentegen levert de wijziging in de samenstelling van de vennoten, in dit geval door het uittreden van [vennoot C] en het intreden van [vennoot B] tot de vof, wel een verandering op zoals bedoeld in artikel 30 van de Alcoholwet, waardoor het lunchcafé niet langer in overeenstemming is met de in de vergunning gegeven omschrijving. In dit geval had [vennoot A] de burgemeester hiervan op de hoogte moeten stellen. Bij het uitblijven daarvan, wordt de vergunning op grond van artikel 31, eerste lid, aanhef en onder d, van de Alcoholwet, door de burgemeester ingetrokken. Dit heeft de burgemeester echter niet gedaan. Daarom bestond er ten tijde van het besluit van 26 september 2022 nog een geldige alcoholvergunning voor het lunchcafé en was er derhalve geen sprake van een overtreding. De burgemeester mocht reeds daarom niet overgaan tot de sluiting van het lunchcafé.
5.2. Gelet op wat hiervoor is overwogen, behoeft wat [appellante] heeft aangevoerd over het concrete zicht op legalisatie geen bespreking meer. Het betoog slaagt.
Beoordeling van de gronden tegen de intrekking van de alcoholvergunning
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de burgemeester de alcoholvergunning van [vennoot A] mocht intrekken vanwege de rol van [medewerker] als leidinggevende binnen het lunchcafé. De motivering van de burgemeester is niet voldoende dragend voor het oordeel dat [medewerker] een leidinggevende rol binnen het lunchcafé vervult. Uit de gronden die de rechtbank aanhaalt kan niet worden afgeleid dat [medewerker] feitelijk de taken van een leidinggevende aanvoert. Het is niet duidelijk waarom de rechtbank deze blote stellingen van de burgemeester volgt.
6.1. Op grond van artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Alcoholwet meldt een vergunninghouder aan de burgemeester zijn wens om een persoon als leidinggevende te laten bijschrijven op de vergunning. Op grond van artikel 31, eerste lid, aanhef en onder d, van de Alcoholwet wordt een vergunning door de burgemeester ingetrokken indien de vergunninghouder in de in artikel 30a, eerste lid, bedoelde gevallen geen melding als in dat artikel heeft gedaan.
Onder leidinggevende in de zin van artikel 1 van de Alcoholwet wordt verstaan: de natuurlijke persoon voor wiens rekening en risico het horecabedrijf wordt uitgeoefend; de natuurlijke persoon, die algemene leiding geeft aan een onderneming, waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend; of de natuurlijke persoon, die onmiddellijke leiding geeft aan de uitoefening van zodanig bedrijf in een inrichting.
6.2. Wat [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel dan dat van de rechtbank in rechtsoverweging 12.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat er voor de burgemeester voldoende aanwijzingen waren dat [medewerker] een leidinggevende rol binnen het lunchcafé vervulde. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het hoofdzakelijk [medewerker] was die bij contact met de politie het woord voerde. Uit de door de rechtbank aangehaalde waarschuwing van 25 augustus 2021 volgt ook dat [medewerker] zich destijds ten overstaan van de verbalisanten als leidinggevende in de zin van de Alcoholwet heeft uitgegeven. De Afdeling volgt de rechtbank in haar oordeel dat het aannemelijk is dat [medewerker] een prominente rol heeft gespeeld in het lunchcafé en onmiddellijke leiding aan de uitoefening van het horecabedrijf heeft gegeven. Van belang is ook dat bij de intrekking van de alcoholvergunning de burgemeester geen beleidsruimte toekomt. Als de burgemeester constateert dat de in artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Alcoholwet bedoelde melding niet is gedaan, moet hij de vergunning op grond van artikel 31, eerste lid, aanhef en onder d, van de Alcoholwet intrekken. In dit geval heeft de burgemeester dat terecht gedaan.
Het betoog slaagt niet.
Slotsom
7. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover deze ziet op de sluiting van het lunchcafé bij het besluit van de burgemeester van 26 september 2022, moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 21 maart 2023 ook vernietigen, voor zover de burgemeester daarbij het besluit van 26 september 2022 in zoverre heeft gehandhaafd. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 26 september 2022 te herroepen, voor zover dat ziet op de sluiting van het lunchcafé. Ook zal de Afdeling de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, voor het overige bevestigen.
8. De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de vennootschap onder [appellante], en [vennoot A] en [vennoot B] gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 februari 2025 in zaak nr. 23/2428, voor zover deze ziet op de sluiting van het lunchcafé;
III. vernietigt het besluit van de burgemeester van Nijmegen van 21 maart 2023, kenmerk VJ50/Z22.182365/D230178433, voor zover de burgemeester daarbij het besluit van 26 september 2022 heeft gehandhaafd voor zover dat ziet op de sluiting van het lunchcafé;
IV. herroept het besluit van de burgemeester van Nijmegen van 26 september 2022, kenmerk VJ60/Z22.156631, voor zover dat ziet op de sluiting van het lunchcafé;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 21 maart 2023, voor zover dat onder II. is vernietigd;
VI. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor zover aangevallen voor het overige;
VII. veroordeelt de burgemeester van Nijmegen tot een vergoeding van de bij de [appellante], en [vennoot A] en [vennoot B] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.332,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. veroordeelt de burgemeester van Nijmegen tot een vergoeding van de bij de [appellante], en [vennoot A] en [vennoot B], in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat de burgemeester van Nijmegen aan de vennootschap onder [appellante], en [vennoot A] en [vennoot B] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 579,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
w.g. Van den Biggelaar
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Bindels
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2026
85-1166
Bijlage
Relevante wet- en regelgeving
Alcoholwet
Artikel 1
1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
[…]
- horecabedrijf: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse; […]
- leidinggevende:
• 1°.de natuurlijke persoon of de bestuurders van een rechtspersoon of hun gevolmachtigden, voor wiens rekening en risico het horecabedrijf of het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend;
• 2°.de natuurlijke persoon, die algemene leiding geeft aan een onderneming, waarin het horecabedrijf of het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend in een of meer inrichtingen;
• 3°.de natuurlijke persoon, die onmiddellijke leiding geeft aan de uitoefening van zodanig bedrijf in een inrichting; […]
- vergunninghouder: de natuurlijke persoon of de rechtspersoon aan wie de vergunning, bedoeld in artikel 3, is verleend; […]
Artikel 3
1. Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen.
[…]
Artikel 29
1. De burgemeester vermeldt in een vergunning:
o a. de vergunninghouder;
o b. tot welke bedrijfsuitoefening de vergunning strekt;
o c. de plaats waar de inrichting zich bevindt;
o d. de situering en de oppervlakten van de horeca- of slijtlokaliteiten en terrassen;
o e. de voorschriften of beperkingen welke aan de vergunning zijn verbonden.
2. De burgemeester vermeldt in een aanhangsel bij de vergunning de leidinggevenden. Ten aanzien van een leidinggevende bij wie sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 8, vierde lid, maakt de burgemeester daaromtrent een aantekening.
[…]
Artikel 30
Indien een inrichting een zodanige verandering ondergaat dat zij niet langer in overeenstemming is met de in de vergunning gegeven omschrijving, is de vergunninghouder verplicht bedoelde wijziging binnen één maand bij de burgemeester te melden. De burgemeester verstrekt, indien nog aan de ten aanzien van de inrichting gestelde eisen wordt voldaan, een gewijzigde vergunning, waarin de ingevolge artikel 29 vereiste omschrijving is aangepast aan de nieuwe situatie.
Artikel 30a
1. Een vergunninghouder meldt aan de burgemeester zijn wens:
a. een persoon als leidinggevende te laten bijschrijven;
[…]
Artikel 31
1. Een vergunning wordt door de burgemeester ingetrokken, indien:
o a. de te harer verkrijging verstrekte gegevens zodanig onjuist of onvolledig blijken, dat op de aanvrage een andere beslissing zou zijn genomen, als bij de beoordeling daarvan de juiste omstandigheden volledig bekend waren geweest;
o b. niet langer wordt voldaan aan de bij of krachtens artikelen 8 en 10 geldende eisen;
o c. zich in de betrokken inrichting feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen, dat het van kracht blijven der vergunning gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid;
o d. de vergunninghouder in de in de artikelen 30 en 30a, eerste lid, bedoelde gevallen geen melding als in die artikelen bedoeld heeft gedaan.
[…]