202501844/1/A3.
Datum uitspraak: 14 oktober 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante] (de vof), gevestigd in Nijmegen, waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], en [vennoot A] en [vennoot B], beiden wonend in Nijmegen, (gezamenlijk en in enkelvoud: [appellante])
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 februari 2025 in zaak nr. 24/1625 in het geding tussen:
[appellante]
en
de burgemeester van Nijmegen.
Procesverloop
Bij besluit van 31 juli 2023 heeft de burgemeester de aanvraag van [appellante] voor een exploitatievergunning afgewezen.
Bij besluit van 13 februari 2024 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 februari 2025 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 december 2025, samen met de zaken 202501841/1 en 202501847/1 waarin vandaag ook uitspraak wordt gedaan. Op de zitting zijn, via videoverbinding, [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.J. Verweij, advocaat in Nijmegen, en de burgemeester van Nijmegen, vertegenwoordigd door mr. M. Spoeltman, verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. De relevante regels zijn opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2. [appellante] exploiteerde sinds 2019 twee in hetzelfde pand gevestigde horecagelegenheden aan het Jorens Ivensplein in Nijmegen. Het gaat om een cafetaria genaamd [cafetaria] en om een lunchcafé genaamd [lunchcafé]. Tot 1 maart 2022 waren [vennoot A] en [vennoot C] de vennoten van de vof. Op 1 maart 2022 is [vennoot C] als vennoot uit de vof getreden. Op 22 maart 2022 is de zoon van [vennoot A], [vennoot B], als vennoot tot de vof toegetreden. Als gevolg van deze wijziging heeft de burgemeester de cafetaria bij besluit van 18 augustus 2022 gesloten, omdat [appellante] niet langer in het bezit was van een exploitatievergunning.
2.1. [appellante] heeft twee nieuwe aanvragen voor een exploitatievergunning ingediend, die beide door de burgemeester buiten behandeling zijn gesteld. Op 10 december 2022 heeft [appellante] opnieuw een aanvraag voor een exploitatievergunning gedaan voor de cafetaria. De burgemeester heeft deze aanvraag bij het besluit van 31 juli 2023 afgewezen op grond van artikel 2:33, eerste lid, aanhef en onder g, artikel 2:33, tweede lid, en artikel 2:33, derde lid, aanhef en onder e en f, van de Algemene Plaatselijke Verordening Nijmegen (Apv). Volgens de burgemeester moest redelijkerwijs worden aangenomen dat de feitelijke toestand van de cafetaria niet in overeenstemming zou zijn met de aanvraag, omdat [medewerker A] en [medewerker B], die medewerkers zijn van [appellante], een leidinggevende rol zouden gaan vervullen in de cafetaria. Ook heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat de woon- en leefsituatie en de openbare orde in de omgeving van de cafetaria op ontoelaatbare wijze negatief zou worden beïnvloed. De burgemeester heeft aan het besluit een openbare-ordewaarschuwing van 25 augustus 2021 bij het lunchcafé, een boeterapport van 30 juni 2022 en een politierapportage van 3 november 2022 ten grondslag gelegd.
2.2. Tegen de sluiting van de cafetaria heeft [appellante] ook beroep en hoger beroep ingesteld. Op dit hoger beroep ECLI:NL:RVS:2026:5963 heeft de Afdeling bij uitspraak van dezelfde datum als dit hoger beroep beslist.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft onder meer geoordeeld dat de burgemeester de aanvraag mocht afwijzen op de grond dat aangenomen moest worden dat de inrichting de woon- en leefsituatie en de openbare orde in de omgeving op ontoelaatbare wijze nadelig zal beïnvloeden. Het is niet onredelijk dat de burgemeester bij zijn besluitvorming, gezien de onderlinge verwevenheid tussen de cafetaria en het lunchcafé, ook heeft gekeken naar incidenten die zich bij het lunchcafé hebben voorgedaan. Daartoe heeft de rechtbank van belang geacht dat het bij beide inrichtingen gaat om dezelfde exploitant(en) met dezelfde medewerkers, en dat beide inrichtingen in hetzelfde pand gevestigd waren en met elkaar verbonden leken via een deur. Het gaat dus bij beide inrichtingen om dezelfde locatie en dus om dezelfde woon- en leefsituatie. De meeste incidenten uit de rapportage van 3 november 2022 dateren van vóór de sluiting, daarom konden deze worden betrokken bij de beoordeling van de aanvraag. Ook heeft de rechtbank overwogen dat het feit dat [appellante] niet eerder met de incidenten uit de rapportage van 3 november 2022 is geconfronteerd en dat eerder geen aanleiding heeft bestaan om de vergunning in te trekken, dit niet anders maakt. De vraag of bij incidenten handhavend moet worden opgetreden staat op zichzelf los van de beoordeling van een verwachte negatieve beïnvloeding van het woon- en leefklimaat of de openbare orde die bij de beoordeling van een nieuwe aanvraag van een exploitatievergunning wordt gedaan, aldus de rechtbank.
Beoordeling van het hoger beroep
4. [appellante] betoogt onder meer dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester de aanvraag van de exploitatievergunning mocht afwijzen op de grond dat de woon- en leefsituatie en de openbare orde door de cafetaria op ontoelaatbare wijze negatief wordt beïnvloed. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester zich daarbij mocht baseren op de drie rapportages. De burgemeester mag bij zijn beoordeling of hij een vergunning kan weigeren op basis van deze weigeringsgrond alleen de effecten van de bedrijfsactiviteiten op het woon- en leefklimaat laten meewegen die komen door het exploiteren van de cafetaria. De besluitvorming lijkt volgens [appellante] te zijn ingegeven door politieke motieven. Daarbij komt dat de burgemeester [appellante] eerst had moeten waarschuwen, aldus [appellante].
Openbare orde en woon- en leefklimaat
4.1. De Afdeling onderschrijft de overwegingen 8.1 en 8.2 van de uitspraak van de rechtbank. Naar het oordeel van de Afdeling mocht de burgemeester de exploitatievergunning weigeren omdat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van de inrichting of de bedrijfsactiviteiten. Bij deze beoordeling houdt de burgemeester rekening met de onder het derde lid van artikel 2:33 van de Apv genoemde factoren, zoals het karakter van de straat en de wijk waarin de inrichting is gelegen en de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van de inrichting.
Uit de rapportage van 3 november 2022 volgt dat er in een korte periode voor de sluiting van de cafetaria met grote regelmaat een melding is gedaan van overlast afkomstig uit de cafetaria of het in hetzelfde pand gevestigde lunchcafé. Wat dat betreft is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de cafetaria en het lunchcafé zodanig met elkaar verweven zijn dat het niet realistisch is om meldingen van overlast rondom of in het pand steeds slechts toe te schrijven aan één van de twee inrichtingen, terwijl deze in één pand zitten en aan elkaar verbonden zijn. In veel van de meldingen is te lezen dat overlast veroorzakende personen zich in of rondom het pand bevonden waarin [appellante] de cafetaria en het lunchcafé exploiteerden en daar misdragingen hebben plaatsgevonden. Er zijn onder meer meldingen gedaan van vernieling, mishandeling en poging tot diefstal. In sommige gevallen zijn er bij de overlast veroorzakende personen wapens en/of drugs aangetroffen. Daarnaast zijn er op nachtelijke tijden veel meldingen geweest van omwonenden over geluidsoverlast afkomstig van het pand. Gelet op deze in het rapport weergegeven omstandigheden heeft de burgemeester zich op het standpunt kunnen stellen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig worden beïnvloed door de aanwezigheid van de cafetaria. De burgemeester heeft de nieuwe exploitatievergunning dan ook mogen weigeren. Dat er ook na de sluiting van de cafetaria nog meldingen zijn ontvangen, maakt dit naar het oordeel van de Afdeling niet anders. Dit neemt immers niet weg dat het pand een aanzuigende werking had op overlast en criminaliteit, en dat de burgemeester ervan heeft kunnen uitgaan dat deze aanzuigende werking waarschijnlijk zou blijven bestaan bij een nieuwe exploitatievergunning. Hierbij is van belang dat na de sluiting van de cafetaria het aantal meldingen is afgenomen. Hoewel de rapportage incidenten toont van slechts een korte periode vóór de sluiting, zijn deze meldingen dusdanig frequent en serieus dat de burgemeester alleen al op grond hiervan een nieuwe exploitatievergunning mocht weigeren. Dit betekent dat wat [appellante] over de twee andere rapportages heeft aangevoerd, geen bespreking behoeft.
Voor zover [appellante] heeft aangevoerd dat de burgemeester [appellante] eerder had moeten waarschuwen, onderschrijft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank onder overweging 8.2. Wat [appellante] voor het overige heeft aangevoerd over de politieke motieven van de burgemeester is naar het oordeel van de Afdeling niet met objectieve stukken aannemelijk gemaakt.
4.2. Het betoog slaagt niet. Omdat gelet op het voorgaande de burgemeester op grond van artikel 2:33, tweede en derde lid, van de Apv de aanvraag mocht afwijzen, behoeft wat [appellante] heeft aangevoerd over de weigeringsgrond van de feitelijke exploitatie, zoals neergelegd in artikel 2:33, eerste lid, aanhef en onder g, van de Apv, geen bespreking.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
6. De burgmeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
w.g. Van den Biggelaar
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Bindels
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2026
85-1166
Bijlage
Relevante wet- en regelgeving
Algemene Plaatselijke Verordening Nijmegen
Artikel 2:33 Weigeringsgronden exploitatievergunning
1. De burgemeester weigert de vergunning, bedoeld in artikel 2:31, of de wijziging van de vergunning, bedoeld in artikel 2:31 lid 9, indien:
a. de vestiging of de exploitatie van de inrichting in strijd is met het omgevingsplan.
b. de inrichting niet voldoet aan de door de burgemeester vastgestelde inrichtingseisen;
c. de inrichting gelegen is buiten een door de burgemeester aangewezen gebied;
d. en op de aanvraag vermelde exploitant - indien een rechtspersoon: de tot vertegenwoordiging van die rechtspersoon bevoegde natuurlijke perso(o)n(en)- of beheerder jonger is dan 21 jaar;
e. het maximum zoals bedoeld in artikel 2:31 lid 7 is bereikt.
f. een op aanvraag vermelde exploitant-indien een rechtspersoon: de tot vertegenwoordiging van die rechtspersoon bevoegde natuurlijke perso(o)n(en)- of beheerder in enig opzicht van slecht levensgedrag is, als bedoeld in artikel 8 Alcoholwet.
g. redelijkerwijs moet worden aangenomen, dat de feitelijke toestand niet met het in de aanvraag vermelde in overeenstemming zal zijn;
h. redelijkerwijs moet worden aangenomen dat een of meer van de bij of krachtens dit hoofdstuk gestelde verboden zal worden overtreden of daar gestelde verplichtingen niet worden nagekomen of dat in strijd zal worden gehandeld met aan de vergunning verbonden beperkingen of voorschriften.
2. De burgemeester kan de vergunning, bedoeld in artikel 2:31, geheel of gedeeltelijk weigeren, indien naar diens oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van de inrichting of de bedrijfsactiviteiten.
3. Bij de toepassing van de in het tweede lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met:
a. het karakter van de straat en de wijk, waarin de inrichting is gelegen of zal zijn gelegen;
b. de aard van de inrichting;
c. de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van de inrichting;
d. de concentratie van inrichtingen in een bepaald gebied;
e. de wijze van bedrijfsvoering van de exploitant of beheerder van de inrichting in deze of andere inrichtingen;
f. de wijze van exploitatie van de inrichting in het verleden, voor zover de exploitant en beheerder onveranderd is gebleven.