ECLI:NL:RVS:2026:6072

AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK

1. De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.

2. Op 23 juli 2019 heeft [appellant] de minister op grond van (onder meer) de Wob verzocht om informatie te verstrekken. [appellant] heeft verzocht om openbaarmaking van alle documenten die betrekking hebben op een aantal specifiek genoemde exportvergunningen voor zogenaamde dual-use goederen, zoals formulieren, check-lijsten, puntenlijsten, aanwijzingen, briefings, digitale communicaties, interne communicatie (waaronder e-mail), meldingen, mutaties, databestanden, registraties en andere documenten.

3. Met het besluit van 16 april 2020 heeft de minister besloten om de 89 documenten die zijn aangetroffen niet openbaar te maken op grond van artikel 12 van Verordening (EU) 952/2013 van het Europees Parlement en van de Raad van de Europese Unie van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (het DWU). De aangetroffen documenten betreffen enerzijds documenten van de douane die in het kader van een vergunningaanvraag van een bedrijf met betrekking tot strategische goederen zijn verwerkt door de douane in opdracht van de minister. Deze documenten vallen volgens de minister onder de geheimhoudingsplicht van artikel 12 van het DWU. De aangetroffen documenten betreffen anderzijds documenten die de minister heeft opgesteld naar aanleiding van een vergunningaanvraag van een bedrijf, waaronder drie interne memo's. Over deze documenten heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de markt van de strategische goederen, waarop het Wob-verzoek ziet, dermate klein is, dat wanneer gegevens uit deze beslissingen en memo's openbaar gemaakt zouden worden, dit herleidbaar zou kunnen zijn naar het individuele bedrijf. Daarmee gaat het om gegevens van vertrouwelijke aard of vertrouwelijk verstrekte gegevens in het kader van een douaneaangifte, respectievelijk een douanecontrole, zoals beschreven in artikel 12 van het DWU, aldus de minister. [appellant] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.

4. Met het besluit van 9 november 2020 heeft de minister het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard. Hieraan heeft de minister in eerste instantie de geheimhoudingsplicht van artikel 12 van het DWU ten grondslag gelegd. Volgens de minister prevaleert de geheimhoudingsplicht van artikel 12 van het DWU boven de verplichtingen die voortvloeien uit de Wob. De tweede reden voor weigering is dat de aangetroffen documenten óók onder de uitzonderingsgronden van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob vallen. Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.

5. Met de uitspraak van 2 november 2022 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] gegrond verklaard. De rechtbank heeft in deze uitspraak geoordeeld dat het DWU rechtstreekse werking heeft binnen de Nederlandse rechtsorde en voorrang geniet boven het nationale recht, zoals de Wob. Als de geheimhoudingsbepaling van artikel 12 van het DWU van toepassing is, kan geen sprake zijn van toepassing van de Wob, aldus de rechtbank. Volgens de rechtbank betekent dat echter niet dat alle documentatie over de verlening van exportvergunningen onder het bereik van artikel 12 van het DWU valt. Het gaat in die bepaling (alleen) om de door de douane en de minister verkregen inlichtingen die vertrouwelijk van aard zijn of die als vertrouwelijk zijn verstrekt. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] gegrond verklaard, omdat de minister onjuist dan wel onvoldoende heeft gemotiveerd op welke gronden hij (delen van) de onder de reikwijdte van het verzoek vallende documenten heeft geweigerd. De rechtbank heeft het besluit van 9 november 2020 vernietigd en de minister opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant] met inachtneming van deze uitspraak.

6. Met het besluit 7 maart 2023 heeft de minister het bezwaar van [appellant] alsnog gegrond verklaard. Omdat de Wob op 1 mei 2022 is vervangen voor de Wet open overheid (Woo), heeft de minister de aangetroffen documenten die niet onder de geheimhoudingsplicht van artikel 12 van het DWU vallen, beoordeeld in het kader van de Woo. Van een ander deel van de documenten blijft de minister openbaarmaking weigeren op grond van artikel 12 van het DWU. Het betreft de door de aanvrager ingediende aanvragen en de daarbij opgestuurde gegevens inzake de aanvragen. Een deel van de documenten heeft verweerder wel (deels) openbaar gemaakt. Het betreft de voorlegformulieren van de douane aan het ministerie, verslagen van de douane, ontvangstbevestigingen, voorbladen, beslissingen inzake de ingediende aanvragen en in een beperkt aantal gevallen een e-mailwisseling. Bij dit besluit heeft de minister een inventarislijst overgelegd waarin per document de beoordeling en de toegepaste uitzonderingsgronden uit de Woo zijn aangegeven. Bij de deels openbaar gemaakte documenten is per onleesbaar gemaakte passage aangegeven welke uitzonderingsgrond uit de Woo van toepassing is. De minister heeft een aparte inventarislijst overgelegd met documenten die volgens hem in het geheel onder de geheimhoudingsplicht van artikel 12 van het DWU vallen. [appellant] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.

7. In de uitspraak van 27 maart 2024 heeft de rechtbank eerst vastgesteld dat geen van de partijen in hoger beroep is gegaan tegen de uitspraak van 2 november 2022, zodat die uitspraak in rechte vaststaat. Volgens de rechtbank zijn de overwegingen in die uitspraak daarom leidend in deze zaak. Gelet daarop, heeft de rechtbank geoordeeld dat als de geheimhoudingsbepaling van artikel 12 van het DWU van toepassing is, geen sprake kan zijn van toepassing van de Woo, omdat het DWU voorrang geniet boven het nationale recht. Dat de Algemene Douanewet en het DWU niet in de bijlage bij artikel 8.8 van de Woo zijn opgenomen, maakt dit niet anders, aldus de rechtbank.

8. [ appellant] betoogt ten eerste dat de rechtbank ten onrechte eraan voorbij is gegaan dat de minister geen duidelijk inzicht en overzicht heeft gegeven van de stukken die onder de reikwijdte van het verzoek vallen en beoordeeld zijn. Volgens [appellant] is de minister verplicht een dergelijk overzicht te geven. De inventarislijst die de minister wel heeft opgesteld is onduidelijk, onvolledig en voor sommige documenten worden weigeringsgronden genoemd die in het document zelf niet zijn gebruikt, aldus [appellant].

Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2276, vereist het zorgvuldigheidsbeginsel dat het bestuursorgaan inzichtelijk maakt welke informatie bij de besluitvorming is betrokken. De vereiste inzichtelijkheid kan worden bereikt met het vaarvaardigen van een inventarislijst, maar het bestuursorgaan is daartoe niet verplicht. De Woo kent immers geen verplichting tot het vervaardigen van documenten, zoals een inventarislijst. De Afdeling beoordeelt of de minister in dit geval voldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke informatie bij de besluiten zijn betrokken.

De minister heeft in het besluit van 7 maart 2023 gemotiveerd dat hij een deel van de documenten blijft weigeren op grond van artikel 12 van het DWU. Het betreft de door de aanvrager ingediende aanvraag en de daarbij opgestuurde gegevens met betrekking tot de aanvraag. In de meeste dossiers betreft dit productspecificaties, eindgebruikersverklaringen, communicatie tussen het bedrijf en een derde land inzake product(specificaties), productlijsten en door de aanvrager ingevulde cryptoformulieren. In een aantal dossiers betreft het een e-mailwisseling over de aanvraag tussen het bedrijf, de douane, defensie en/of het ministerie, een uitvoeraangifte, cijfermatige bedrijfsinformatie over de aanvraag dan wel een toelichtende brief bij de ingediende aanvraag. Een ander deel van de documenten heeft minister wel (deels) openbaar gemaakt. Het betreft dan de voorlegformulieren van de douane aan het ministerie, verslagen van de douane, ontvangstbevestigingen, voorbladen, beslissingen over de ingediende aanvragen en in een beperkt aantal gevallen een e-mailwisseling die strikt genomen niet (geheel) onder de werking van artikel 12 van het DWU kan vallen. Bij het besluit van 7 maart 2023 heeft de minister een inventarislijst overgelegd waarin per document de beoordeling en de toegepaste uitzonderingsgronden uit de Woo zijn aangegeven. Bij de deels openbaar gemaakte documenten is per onleesbaar gemaakte passage aangegeven welke uitzonderingsgrond uit de Woo van toepassing is. De minister heeft een aparte inventarislijst overgelegd met documenten die volgens hem in het geheel onder de geheimhoudingsplicht van artikel 12 van het DWU vallen. Tot slot heeft de minister in zijn verweerschrift op het beroep van [appellant] toegelicht waarom het nummer onderaan de documenten niet overeenkomt met de plaats op de inventarislijst. Volgens de minister zijn de geïnventariseerde documenten die betrekking hebben op vergunningaanvragen als een geheel opgevoerd in het systeem waarin de beoordeling van de documenten heeft plaatsgevonden. De documenten die hiertoe behoren krijgen daarom gezamenlijk één nummer (het nummer op de deels geopenbaarde stukken) als ze uit het systeem worden gehaald en verstuurd.

De Afdeling is van oordeel dat minister met zijn motivering en de overgelegde inventarislijsten voldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke documenten hij bij de besluitvorming heeft betrokken. Dat de volgorde van de documenten op de inventarislijst niet overeenkomt met de nummering onderaan de documenten en dat niet ieder document afzonderlijk een naam heeft gekregen op de inventarislijst, betekent niet zonder meer dat onvoldoende inzichtelijk is welke informatie bij de besluiten is betrokken. De Afdeling acht hiertoe van belang dat het in dit geval gaat om een beperkt aantal openbaar gemaakte pagina’s (minder dan 100) en dat de documenten, weliswaar ongenummerd, op een logische volgorde per vergunningsdossier en op een wijze die overeenkomt met de motivering van de minister op de inventarislijst zijn weergegeven. De omstandigheid dat een enkele keer in de inventarislijst een weigeringsgrond is genoemd, terwijl deze feitelijk niet is toegepast, is eveneens onvoldoende om te oordelen dat de minister onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke informatie bij de besluiten is betrokken.

Het betoog slaagt niet.

Ontbreken er documenten?

9. [appellant] betoogt dat documenten ontbreken. Hij wijst hiertoe op de beslissingen op de vergunningaanvragen. Volgens [appellant] ontbreken de vergunningen en zijn alleen de daarbij horende begeleidende brieven verstrekt. Verder mist volgens [appellant] het document ‘beslissing vergunning dossier Syrië’ geheel. Ook wijst [appellant] erop dat de minister in het besluit van 16 april 2020 heeft meegedeeld dat een vergunningsdossier negentien verschillende soorten documenten kan bevatten, terwijl in het overzicht en in de verstrekte informatie de meeste van deze documenten ontbreken. Daar komt bij dat de minister onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe hij naar de gevraagde informatie heeft gezocht, aldus [appellant].

Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 april 2026, ECLI:NL:RVS:2026:2095) is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.

De minister heeft toegelicht hoe hij zijn zoekslag heeft verricht. De minister heeft op meerdere manieren naar documenten gezocht. Eerst is gezocht in het digitale vergunningensysteem van de douane, het Aanvraag beheer vergunningensysteem (ABV-systeem). In het ABV-systeem staan alle documenten die betrekking hebben op de vergunningaanvraag. Het gaat dan onder meer om het vergunningaanvraagformulier en andere documenten die nodig zijn ter nadere onderbouwing van de vergunningaanvraag, de correspondentie tussen verzoeker en de douane over de vergunningaanvraag, het uiteindelijke besluit op de vergunningaanvraag en in voorkomende gevallen de afgegeven exportvergunning. In het ABV-systeem van de douane is gezocht op de specifieke vergunningnummers die [appellant] in zijn verzoek heeft genoemd. Alle resultaten uit die zoekslag waarin de desbetreffende vergunningnummers voorkomen, zijn verzameld in het interne, digitale systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Uit deze documenten is vervolgens een nadere selectie gemaakt van de onder het verzoek vallende documenten. Aanvullend is op basis van de specifieke vergunningnummers gezocht in zowel het digitale archiveringssysteem, Sophia genaamd, als in andere digitale systemen van het ministerie van Buitenlandse Zaken, zoals de departementale samenwerkingsruimtes en digitale postbussen. Volgens de minister berusten er geen andere documenten over de verzochte informatie onder hem.

De Afdeling acht de mededeling van de minister dat er geen andere documenten over de gevraagde vergunningen onder hem berusten, gelet op zijn toelichting over de zoekslag, niet ongeloofwaardig. Het is daarom aan [appellant] om aannemelijk te maken dat er nog meer documenten onder de minister berusten. De Afdeling is van oordeel dat [appellant] daarin niet is geslaagd. Dat niet alle documenten die de minister in het besluit van 16 april 2020 heeft genoemd tot de verstrekte informatie behoren, betekent niet dat deze er moeten zijn. De minister heeft er immers terecht op gewezen dat deze documenten bij een vergunningsdossier kunnen zitten, maar dat dit niet in elk geval ook zo is. [appellant] heeft niet onderbouwd waarom deze documenten in de vergunningsdossiers waarvan hij om openbaarmaking heeft verzocht zouden moeten zitten, zodat de Afdeling geen aanknopingspunten ziet om te oordelen dat aannemelijk is deze documenten er voor de gevraagde vergunningsdossiers wel moeten zijn. Met zijn stelling dat de minister ten onrechte de verzochte vergunningen in het geheel niet heeft verstrekt, maakt [appellant] niet aannemelijk dat er meer moet zijn. Uit het besluit van 7 maart 2023 volgt namelijk dat de minister de vergunningen wel bij zijn beoordeling heeft betrokken.

Het betoog slaagt niet.

De werking van Artikel 12 DWU

10. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte eraan voorbij is gegaan dat hij niet bestrijdt dat het DWU rechtstreekse werking heeft, maar dat hij betoogt dat artikel 12 van het DWU geen uitputtende regeling is die aan de Woo derogeert. Hiertoe voert [appellant] aan dat artikel 12 van het DWU niet als zodanig is opgenomen in de Bijlage bij artikel 8.8 van de Woo. Daarnaast voert [appellant] aan dat uit de tekst van artikel 12, eerste lid, van het DWU volgt dat geen sprake is van een uitputtende regeling die ertoe strekt te voorkomen dat door toepassing van de Woo afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de bepalingen van het DWU. Volgens [appellant] geeft de tweede volzin van artikel 12, eerste lid, van het DWU uitdrukkelijk de mogelijkheid tot bekendmaking van door de douaneautoriteiten bij de uitoefening van hun taken verkregen inlichtingen, overeenkomstig geldende bepalingen over gegevensbescherming, zoals de Woo.

De minister heeft zich in zijn schriftelijke uiteenzetting op het standpunt gesteld dat de rechtbank in haar uitspraak van 2 november 2022 de beroepsgrond van [appellant] dat artikel 12 van het DWU geen uitputtende regeling is, al uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen. Dit kan in hoger beroep daarom niet alsnog aan de orde worden gesteld, aldus de minister.

De Afdeling overweegt als volgt.

De rechtbank moet uitgaan van de juistheid van de oordelen die zij in een eerdere uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft gegeven als tegen die uitspraak geen hoger beroep is ingesteld. Dit is anders als die oordelen nauw verweven zijn met wat in het beroep tegen het nieuwe besluit aan de orde is gesteld. In dat geval kunnen die oordelen wel ter discussie worden gesteld. In hoger beroep gelden dezelfde uitgangspunten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2711, onder 6).

Zoals onder 5 is weergegeven heeft de rechtbank met de uitspraak van 2 november 2022 niet alleen geoordeeld dat het DWU rechtstreekse werking heeft binnen de Nederlandse rechtsorde en voorrang geniet boven het nationale recht, zoals de Wob. De rechtbank heeft in die uitspraak ook geoordeeld dat als artikel 12 van het DWU van toepassing is, geen sprake kan zijn van toepassing van de Wob. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat voor zover de inhoud van de documenten is aan te merken als inlichtingen die vertrouwelijk van aard zijn of die als vertrouwelijk zijn verstrekt, artikel 12 van het DWU zich tegen publicatie daarvan verzet. Daarmee heeft zij dus ook een oordeel gegeven over de vraag of het DWU voorgaat op nationale regels over openbaarmaking, zoals voorheen neergelegd in de Wob en nu in de Woo. Vaststaat dat geen van de partijen in hoger beroep is gegaan tegen de uitspraak van de rechtbank van 2 november 2022. De rechtbank is daarom terecht uitgegaan van de juistheid van het oordeel in die uitspraak. Dat ten tijde van de uitspraak van 2 november 2022 de Wob nog op de besluiten van toepassing was, maakt dit niet anders. De Wob is op 1 april 2022 ingetrokken en daarvoor is de Woo in de plaats getreden. Gelet op haar eerdere oordeel dat het DWU voorrang heeft op het nationale recht, is de rechtbank in haar uitspraak van 27 maart 2024 terecht ervan uitgegaan dat het DWU ook voorrang heeft op de Woo.

Het voorgaande betekent dat de Afdeling voor dit geschil ervan uitgaat dat artikel 12 van het DWU voorrang heeft op de Woo. Als de informatie valt onder het toepassingsbereik van artikel 12 DWU, is de Woo in dit geschil in zoverre dus niet van toepassing. De Afdeling beoordeelt wel of de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat artikel 12 van het DWU van toepassing is. Dat doet zij hieronder.

Het betoog slaagt niet.

Toepassing artikel 12 DWU

11. [appellant] betoogt dat de minister artikel 12 van het DWU zeer willekeurig heeft toegepast. Hij voert daartoe aan dat de minister in de wel verstrekte documenten delen van informatie openbaar heeft gemaakt die onder de toepassing van artikel 12 van het DWU zouden moeten vallen. [appellant] wijst hierbij op informatie in document 7 over het land van bestemming, het land van oorsprong, de goederenomschrijving, de hoeveelheid, de waarde en valuta, de informatie over het eindgebruik en de aard van de transactie. Ook heeft de minister ten onrechte openbaarmaking geweigerd van namen van documenten die als bijlagen bij een aanvraag zijn verstrekt, bijvoorbeeld in document 5.

De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat bij de beoordeling van de documenten waarop [appellant] wijst een kennelijke fout is gemaakt. Volgens de minister is in die documenten bepaalde vertrouwelijke informatie die afkomstig is uit de aanvraag per ongeluk openbaar gemaakt. Van willekeur is geen sprake, aldus de minister.

De Afdeling ziet geen reden om aan de uitleg van de minister te twijfelen. De minister heeft van een vergunningsbeslissing en drie vergunningen bepaalde informatie die afkomstig is uit de aanvraag openbaar gemaakt. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 2 november 2022 onbestreden geoordeeld dat informatie afkomstig uit de aanvraag valt onder het toepassingsbereik van artikel 12 van het DWU. De Afdeling gaat er daarom vanuit dat deze gegevens vallen onder de toepassing van artikel 12 van het DWU. De in document 5 niet openbaar gemaakte informatie betreft informatie over het specifieke type product en de naam van de aanvrager (of exporteur). Ook deze informatie komt uit de aanvragen en valt daarom onder het beroepsgeheim van artikel 12 van het DWU.

Het betoog slaagt niet.

Veiligheid van de Staat

12. [appellant] betoogt dat de minister ten onrechte informatie heeft geweigerd omdat openbaarmaking daarvan de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte eraan voorbij is gegaan dat de minister had moeten motiveren waarom inzicht in de veiligheidsafwegingen die gemaakt worden ten aanzien van het verlenen van exportvergunningen, leidt tot aantasting van de veiligheid van de Staat. Ook voert [appellant] aan dat voor zover de veiligheidsdiensten AIVD en MIVD bij het maken van afwegingen zijn betrokken, openbaarmaking van de wijze van betrokkenheid in deze documenten niet leidt tot aantasting van de veiligheid van de Staat. Tot slot wijst [appellant] erop dat de minister in een aantal documenten op deze grond ten onrechte een zeer algemene rubrieksomschrijving heeft geweigerd. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend, aldus [appellant].

Voor de beantwoording van de vraag of het bestuursorgaan openbaarmaking van informatie op goede gronden heeft geweigerd op grond van een van de uitzonderingen van artikel 5.1, eerste lid, van de Woo, toetst de bestuursrechter zonder terughoudendheid of het door het bestuursorgaan gestelde andere belang dan het algemeen belang bij openbaarmaking zich voordoet. Als het gestelde belang zich voordoet, heeft het bestuursorgaan geen ruimte om een afweging te maken. Openbaarmaking van de informatie moet dan worden geweigerd.

De minister heeft informatie geweigerd, omdat openbaarmaking daarvan de veiligheid van de Staat in gevaar kan brengen nu hiermee inzicht zou worden gegeven in de veiligheidsafwegingen die gemaakt worden ten aanzien van bepaalde bestemmingen en in de (wijze van) betrokkenheid van andere organisaties hierbij. De Afdeling heeft kennisgenomen van de stukken die de minister met een beroep op artikel 8:29 van de Awb heeft overgelegd. De Afdeling is van oordeel dat de minister terecht op deze grond heeft geweigerd om informatie openbaar te maken. Het enkele gegeven of een veiligheidsdienst is betrokken kan de veiligheid van de Staat schaden, omdat dit inzicht kan geven in de veiligheidsafwegingen die worden gemaakt ten aanzien van bepaalde bestemmingen. Anders dan [appellant] stelt, heeft de minister geen algemene rubrieksomschrijving geweigerd. Ook de betrokken informatie kan in dit geval inzicht geven in de gemaakte veiligheidsafwegingen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.

Het betoog slaagt niet.

Vertrouwelijk overgelegde bedrijfs- en fabricagegegevens

13. Tot slot betoogt [appellant] dat de minister ten onrechte openbaarmaking van de namen van de exporteurs heeft geweigerd. Hij voert hiertoe aan dat deze gegevens niet zijn aan te merken als bedrijfs- en fabricagegegevens die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld, zoals bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder c, van de Woo.

De Afdeling stelt vast dat minister de namen van de exporteurs niet heeft geweigerd op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo, maar op grond van artikel 12 van het DWU. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de minister dit ten onrechte heeft gedaan. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om te oordelen dat de minister ten onrechte openbaarmaking van de namen van exporteurs heeft geweigerd.

Het betoog slaagt niet.

14. Het hoger beroep is ongegrond.

Beroep van rechtswege

15. Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft de minister met het besluit van 2 augustus 2024 opnieuw besloten op het bezwaar van [appellant] en dit deels gegrond verklaard. De minister heeft de exportvergunningen, toewijzingsbrieven en de interne memo’s opnieuw beoordeeld. Volgens de minister bevatten de exportvergunningen, toewijzingsbrieven en interne memo’s informatie die onder de bescherming van artikel 12 van het DWU valt, zodat de Woo daarop niet van toepassing is. Openbaarmaking van deze informatie heeft de minister daarom geweigerd. Verder heeft de minister informatie in de interne memo’s geweigerd, omdat het belang van openbaarmaking daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties. Verder heeft de minister gegevens die herleidbaar zijn tot personen niet openbaar gemaakt, omdat het belang van openbaarheid volgens hem niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betreffende personen. Namen van tekenbevoegde ambtenaren heeft de minister wel openbaar gemaakt. Ook heeft de minister informatie in de exportvergunningen en interne memo’s geweigerd omdat het belang van openbaarmaking daarvan volgens hem niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. Tot slot heeft de minister gemotiveerd waarom de informatie, die in het geheel ouder is dan vijf jaar, ondanks de leeftijd daarvan, toch niet openbaar gemaakt kan worden. Volgens de minister gaat het om informatie over interne beleidslijnen die nog steeds actueel zijn. [appellant] is het niet eens met het besluit van 2 augustus 2024 en heeft daartegen gronden aangevoerd.

16. Met het besluit van 22 april 2025 heeft de minister aanvullend besloten op het bezwaar van [appellant] en hem een proceskostenvergoeding toegekend, omdat hij dit ten onrechte niet had gedaan bij het besluit van 2 augustus 2024. De grond die [appellant] hierover heeft aangevoerd, heeft hij daarom tijdens de zitting van de Afdeling ingetrokken. Gelet daarop ontstaat tegen het besluit van 22 april 2025 geen beroep van rechtswege, omdat [appellant] daarbij onvoldoende belang heeft.

17. [ appellant] betoogt ten eerste dat de inventarislijst die de minister wel heeft opgesteld wederom onduidelijk is. Hij voert daartoe aan dat de documenten die nu wel deels openbaar zijn gemaakt niet te relateren zijn aan de eerdere verstrekkingen. Volgens [appellant] is uit de inventarislijst niet op te maken welke vergunning hoort bij welk dossier. Datzelfde geldt voor de interne memo’s.

Zoals hiervoor onder 8.1 is overwogen is de minister niet verplicht om een inventarislijst te maken. De minister moet inzichtelijk maken welke informatie hij bij de besluitvorming heeft betrokken. De Afdeling is van oordeel dat hij dat heeft gedaan. Dat de minister de dossiernummers niet heeft genoemd, maakt dat niet anders. Uit het besluit van 2 augustus 2024 volgt dat de minister opnieuw op het bezwaar van [appellant] heeft besloten voor de exportvergunningen, de toewijzingsbrieven en de interne memo’s. De inventarislijst is daarmee in lijn. Daarop heeft de minister weergegeven om hoeveel en over welke documenten het gaat.

Het betoog slaagt niet.

Artikel 12 DWU

18. [appellant] betoogt verder dat de minister wederom ten onrechte informatie heeft geweigerd op grond van artikel 12 van het DWU. Hij verwijst hiertoe naar wat hij in hoger beroep hierover heeft aangevoerd. Verder voert hij aan dat de minister de waarde van de transacties soms wel en soms niet openbaar heeft gemaakt. Dat lijkt willekeurig, aldus [appellant]. Tot slot voert [appellant] aan dat de minister ten onrechte de nummers van de vergunningen heeft geweigerd op deze grond.

Voor zover [appellant] verwijst naar wat hij hierover in hoger beroep heeft aangevoerd, verwijst de Afdeling naar wat zij daarover hierboven heeft overwogen en geoordeeld. Dat doet zij ook voor zover [appellant] aanvoert dat de minister op willekeurige wijze de waarde van de transacties soms wel en soms niet openbaar heeft gemaakt. De waarde van de transactie is afkomstig uit de aanvraag. Deze valt daarom onder de toepassing van artikel 12 van het DWU. [appellant] voert evenwel terecht aan dat de nummers van de vergunningen niet zijn aan te merken als verkregen inlichtingen van vertrouwelijke aard of die als vertrouwelijk zijn verstrekt. Bovendien heeft de minister de nummers zelf al openbaar gemaakt door deze op zijn website te publiceren. De minister heeft daarom ten onrechte deze informatie geweigerd met toepassing van artikel 12 van het DWU. Het besluit van 2 augustus 2024 is in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd.

Het betoog slaagt.

De betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties

19. [appellant] betoogt verder dat de minister ten onrechte informatie in de drie interne memo's heeft geweigerd omdat openbaarmaking daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties, zoals bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo. Volgens van Amersfoort zijn er geen concrete aanwijzingen dat door openbaarmaking valt te voorzien dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in de uitspraak van 25 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1736, onder 7), blijft verstrekking van informatie op grond van artikel 10, tweede lid, onder a, van de Wob achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties. Dit is een relatieve uitzonderingsgrond, wat betekent dat het bestuursorgaan - in dit geval de minister - een afweging moet maken tussen het algemeen belang van openbaarmaking en het belang dat beschermd wordt door de uitzonderingsgrond. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling wordt met deze uitzondering beoogd te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg heeft dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade zouden kunnen lijden. Zie daarvoor de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 34). Voor toepassing van deze bepaling is voldoende dat als gevolg van het verschaffen van informatie valt te voorzien dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Daarvoor zijn concrete aanwijzingen nodig. Deze concreetheid kan eruit bestaan dat aan Nederland uitdrukkelijk te verstaan is gegeven dat op de vertrouwelijkheid van de desbetreffende documenten wordt gerekend. Ook uit de aard en inhoud van de gevraagde informatie zelf kan volgen dat die voor een andere staat of internationale organisatie vertrouwelijk is.

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de opvolger van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob, artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 328, nr. 9, p. 44) volgt dat de Woo deze relatieve uitzonderingsgrond handhaaft en dat geen wijziging is beoogd. Net als onder de Wob beoogt deze weigeringsgrond te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen ernstig nadeel zouden lijden. Dat is bijvoorbeeld het geval als men, als gevolg van het verschaffen van informatie ingevolge de wet, voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen, met als gevolg bijvoorbeeld dat het onderhouden van diplomatieke betrekkingen, of het voeren van bilateraal overleg met landen of internationale organisaties moeilijker zou gaan dan voorheen, of dat die landen of internationale organisaties minder geneigd zouden zijn tot samenwerking dan voorheen.

De minister heeft niet gemotiveerd dat er concrete aanwijzingen zijn dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om hieraan geen gevolgen te verbinden. Na kennis te hebben genomen van de niet openbaar gemaakte informatie is de Afdeling van oordeel dat de minister op goede gronden het standpunt heeft ingenomen dat artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo, aan openbaarmaking van informatie in de interne memo’s in de weg staat. De interne memo’s bevatten namelijk informatie die ziet op het beleid ten aanzien van exportvergunningen met bepaalde landen als eindbestemming. Zoals de minister in zijn schriftelijke uiteenzetting heeft toegelicht kan de enkele wetenschap dat er ten aanzien van deze landen een bepaald beleid of afwegingskader voor exportvergunningen voor strategische goederen wordt gehanteerd, direct schadelijk zijn voor de internationale betrekkingen met deze landen. Gelet op de inhoud van de documenten heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. De minister heeft zich verder redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het belang bij goede betrekkingen met de voornoemde landen zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid. De Afdeling kan haar oordeel niet verder motiveren, zonder de inhoud van de informatie prijs te geven.

Het betoog slaagt niet.

Het belang van het goed functioneren van de Staat

20. [appellant] betoogt verder dat de minister ten onrechte heeft geweigerd om informatie openbaar te maken, omdat het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van de Staat, zoals bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo.

Voor de beantwoording van de vraag of de minister openbaarmaking van informatie op goede gronden heeft geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, van de Woo, toetst de bestuursrechter zonder terughoudendheid of het door het bestuursorgaan gestelde andere belang dan het algemeen belang bij openbaarmaking zich voordoet. Een bestuursorgaan heeft bij de te maken afweging tussen het algemeen belang bij openbaarmaking en het door de uitzonderingsgrond beschermde belang beoordelingsruimte, waardoor de bestuursrechter de afweging van een bestuursorgaan terughoudend toetst. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het bestuursorgaan zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het algemeen belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang. Het uitgangspunt van de Woo dat er een recht op toegang tot informatie bestaat, moet in deze afweging zwaar wegen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6388.

De minister heeft terecht gesteld dat het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen zich hier voordoet. De exportvergunningen en memo’s bevatten specifieke voorwaarden voor de toewijzing van de vergunning en informatie die ziet op beleidsoverwegingen. Daarnaast bevatten deze documenten waarderingen van door de exporteur aangeleverde informatie. Openbaarmaking van deze informatie kan nadere inzage geven in de werkwijze en het informatieniveau van de betrokken instanties, waardoor dit soort vergunningenprocedures in de toekomst kunnen worden bemoeilijkt. De minister heeft daarom redelijkerwijs het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van openbaarmaking.

Het betoog slaagt niet.

Informatie ouder dan vijf jaar

21. Tot slot betoogt [appellant] dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij openbaarmaking van informatie die ouder is dan vijf jaar heeft geweigerd. [appellant] wijst daarbij op de veranderde betrekkingen tussen Nederland en Rusland als gevolg van de oorlog in Oekraïne. Er gelden immers import- en exportverboden voor de goederen waarover de exportvergunningen gaan, aldus [appellant].

Op grond van artikel 5.3 van de Woo motiveert het bestuursorgaan bij een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar bij een weigering van die informatie waarom de in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.

Alle documenten waarin artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo zijn toegepast, zijn ouder dan vijf jaar. Volgens de minister weegt het belang van de internationale betrekkingen en het functioneren van de Staat in dit geval na vijf jaar nog zwaarder dan het belang van openbaarheid, omdat de informatie die niet wordt vrijgegeven ziet op interne beleidskeuzes, deels ten aanzien van specifieke landen, waarover de interne beleidslijn nog steeds actueel is en niet bestemd is voor openbaarheid. Gelet op het karakter van (de inhoud van) de documenten, en gelet op de omstandigheid dat de inhoud betrekking heeft op een nog altijd actuele interne beleidslijn, is het relatief korte tijdsverloop volgens de minister geen reden om de documenten openbaar te maken. Ook het belang om de persoonlijke levenssfeer te beschermen blijft na vijf jaar nog bestaan, aldus de minister.

De Afdeling is van oordeel dat de minister daarmee voldoende heeft gemotiveerd waarom de betreffende informatie ondanks het tijdsverloop niet openbaar kan worden. De Afdeling ziet geen reden om te twijfelen aan het standpunt van de minister dat de informatie die gaat over de interne beleidslijn onverminderd actueel is. De omstandigheid dat de goederen waarover de exportvergunningen gaan op dit moment niet naar Rusland kunnen worden geëxporteerd, betekent niet dat de interne beleidslijn is gewijzigd.

Het betoog slaagt niet.

Slotsom

22. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen. Het beroep dat van rechtswege is ontstaan tegen het besluit van 2 augustus 2024 is gegrond. De Afdeling vernietigt dat besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De Afdeling ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 16 april 2020 te herroepen, het verzoek van [appellant] in te willigen, voor zover het gaat om de vergunningnummers, en te bepalen dat de minister deze nummers in de documenten alsnog openbaar maakt. Verder zal de Afdeling bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 2 augustus 2024. Het besluit van 22 april 2025 kan in stand blijven. De minister hoeft dus geen nieuw besluit te nemen.

Overschrijding redelijke termijn

23. Ook verzoekt [appellant] grond van artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden om een schadevergoeding voor overschrijding van de redelijke termijn.

In zaken als deze, die uit twee rechterlijke instanties bestaan, is de redelijke termijn in beginsel overschreden als de totale duur van de procedure langer dan vier jaar heeft geduurd. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De minister heeft het bezwaarschrift van [appellant] ontvangen op 11 mei 2020. Dat betekent dat op het moment van deze uitspraak de redelijke termijn is overschreden met ruim 2 jaar en 5 maanden. [appellant] heeft daarom in beginsel recht op een schadevergoeding van € 2500,00. Omdat de rechtbank met haar uitspraken van 2 november 2022 en 27 maart 2024 al in totaal € 2000,00 aan schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft toegekend, zal de Afdeling een aanvullende schadevergoeding van € 500,00 toekennen. De overschrijding, voor zover daarvoor niet al een schadevergoeding is toegekend, is geheel toe te rekenen aan de Staat (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties).

Proceskosten

24. De minister moet de proceskosten vergoeden voor het beroep van rechtswege. De Staat moet de proceskosten vergoeden voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;

II. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp van 2 augustus 2024 gegrond;

III. vernietigt dat besluit;

IV. herroept het besluit van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp van 16 april 2020, kenmerk Min-BuZa.2020.5125-30;

V. willigt het verzoek van [appellant] in, voor zover het de vergunningnummers betreft;

VI. draagt de minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp op de vergunningnummers in de documenten openbaar te maken;

VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

VIII. veroordeelt de minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 2 augustus 2024 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.401,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;

IX. veroordeelt de Staat (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan [appellant] van een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van € 500,00;

X. veroordeelt de Staat (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 467,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. N.H. van den Biggelaar en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G.L. Soetens, griffier.

w.g. Bormanvoorzitter

w.g. Soetensgriffier

Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2026

1072

BIJLAGE

DWU

1. Alle door de douaneautoriteiten bij de uitoefening van hun taken verkregen inlichtingen die van vertrouwelijke aard is of die als vertrouwelijk is verstrekt, valt onder het beroepsgeheim. Zij wordt, behalve overeenkomstig artikel 47, lid 2, door de bevoegde autoriteiten niet bekendgemaakt zonder uit­drukkelijke toestemming van de persoon of de autoriteit die ze heeft verstrekt.

2. Vertrouwelijke informatie bedoeld in lid 1 mag worden verstrekt aan de douaneautoriteiten en andere bevoegde autoriteiten van landen of gebieden buiten het douanegebied van de Unie ten behoeve van de douanesamenwerking met die landen of gebieden in het kader van een internationale overeenkomst of Uniewetgeving op het gebied van het gemeenschappelijk handelsbeleid.

3. Bij het bekendmaken of mededelen van inlichtingen als bedoeld in de leden 1 en 2 wordt een adequaat niveau van gegevensbescherming gegarandeerd en worden de geldende bepalingen inzake gegevensbescherming onverkort in acht genomen.

1. Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:

b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;

c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;

2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties;

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.