202502778/1/A2.
Datum uitspraak: 14 oktober 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd in [plaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 april 2025 in zaak nr. 24/1601 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 15 juni 2023 heeft de minister aan [appellante] een schriftelijke waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven en een boete van € 8.100,00 opgelegd vanwege het overtreden van de Arbeidsomstandighedenwet (de Arbowet) en het Arbeidsomstandighedenbesluit (het Arbobesluit).
Bij besluit van 5 februari 2024 heeft de minister de door [appellante] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 april 2025 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2026, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.A. Pasveer, advocaat in Enschede, vergezeld door [persoon], is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] is een gecertificeerd asbestsaneringsbedrijf. Op 29 november 2022 werden door werknemers van [appellante] asbesthoudende dak- en plafondplaten verwijderd van een pand aan de [locatie]. Arbeidsinspecteurs bij de Nederlandse Arbeidsinspectie zijn naar aanleiding van een melding van een toezichthouder van de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant een onderzoek bij [appellante] gestart, waarvan de bevindingen zijn vastgelegd in het boeterapport van 14 maart 2023. In het boeterapport is vermeld dat een deskundig asbestverwijderaar in dienst van [appellante] op een steiger vanaf een hoogte van ca 6 m een asbesthoudende dakplaat naar beneden heeft gegooid. Dit terwijl uit het werkplan voor de asbestsaneringswerkzaamheden volgt dat de afkomende dakplaten voorzichtig in platenzakken op de steiger zouden worden gelegd en na afloop van de saneringswerkzaamheden in de containerbak zouden worden gehesen. Volgens de minister heeft [appellante] gelet hierop artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, gelezen in samenhang met artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit overtreden, door de concentratie asbestvezels in de lucht niet zo laag mogelijk onder de grenswaarde te houden. Dit is tussen partijen niet in geschil.
2. De minister heeft in deze bevindingen aanleiding gezien om aan [appellante] de waarschuwing te geven dat bij een toekomstige soortgelijke overtreding tot stillegging van werk kan worden overgegaan om verdere herhaling van de overtreding te voorkomen en om aan [appellante] een boete van € 8.100,00 op te leggen. De minister heeft de boete op grond van artikel 1, elfde lid, onder a, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (de Beleidsregel) met 25% gematigd ten opzichte van het normbedrag van het derde lid van dat artikel, omdat [appellante] de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende had geïnventariseerd en een veilige werkwijze had ontwikkeld die voldeed aan het Arbobesluit. De minister heeft de waarschuwing en de boete in bezwaar gehandhaafd.
Hoger beroep
Boete
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet aan de matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, onder b en c, van de Beleidsregel heeft voldaan. Zij voert over de matigingsgrond onder b aan dat de platenzakken niet noodzakelijk waren voor de veilige werkwijze die betrekking heeft op het voorkomen van de geconstateerde overtreding. Volgens [appellante] hanteert zij altijd de werkwijze dat de asbesthoudende platen worden aangereikt aan een collega, die de plaat vervolgens in de container legt. De platenzakken geven alleen extra zekerheid bij verweerde platen en worden door andere asbestsaneringsbedrijven meestal niet in het werkplan opgenomen. [appellante] voert daarnaast aan dat, hoewel de platenzakken niet noodzakelijk waren, deze wel in de werkbus lagen die op de locatie aanwezig was. [appellante] voert over de matigingsgrond onder c aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het voor de toepassing van deze matigingsgrond voldoende is dat medewerkers in zijn algemeenheid zijn geïnstrueerd over het werken met asbesthoudende platen. Verder is het bij haar medewerkers algemeen bekend dat het van een steiger naar beneden gooien van een asbesthoudende plaat op grond van het Arbobesluit niet is toegestaan. Het is daarom niet nodig dat hierover specifieke instructies worden gegeven, aldus [appellante].
3.1. In artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel staat dat indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, dit kan leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden.
3.2. Ook als de platenzakken in de werkbus lagen, zoals [appellante] betoogt, heeft zij daarmee niet aan de eis van artikel 11, elfde lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel voldaan. De in het werkplan beschreven veilige werkwijze hield in dat de afkomende platen voorzichtig in platenzakken op de steiger werden gelegd en na afloop van de saneringswerkzaamheden in de containerbak werden gehesen. Om de in het werkplan opgenomen veilige werkwijze te kunnen toepassen moesten de platenzakken dus op de steiger liggen. Omdat de platenzakken niet op de steiger lagen, heeft de minister zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat [appellante] niet alle noodzakelijke randvoorwaarden voor het toepassen van de in het werkplan opgenomen veilige werkwijze had gecreëerd. De Afdeling betrekt daarbij dat de platenzakken ook bij niet verweerde platen nodig waren om de platen in de containerbak te hijsen, zodat het ter beschikking stellen van de platenzakken door [appellante] noodzakelijk was om de concrete overtreding te voorkomen. De Afdeling neemt daarbij verder in aanmerking dat [appellante] geen instructies heeft gegeven dat de platenzakken op de steiger moesten worden gelegd en hier ook geen toezicht op heeft gehouden. Voor zover [appellante] betoogt dat zijn werknemers altijd de werkwijze toepassen, die inhoudt dat de asbesthoudende platen worden aangereikt aan een collega die de plaat vervolgens in de container legt, overweegt de Afdeling dat deze werkwijze niet overeenstemt met de werkwijze die is beschreven in het werkplan. Omdat het gaat om een van het werkplan afwijkende werkwijze, ligt de bewijslast hiervan bij [appellante]. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze werkwijze in dit concrete geval werd toegepast. De Afdeling ziet in dit betoog daarom geen aanleiding voor een ander oordeel.
3.3. De minister heeft zich daarnaast op het standpunt mogen stellen dat [appellante] niet aan de matigingsgrond van artikel 11, elfde lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregel heeft voldaan. Dat [appellante] medewerkers heeft geïnstrueerd over het werken met asbesthoudende platen is te algemeen van aard voor het oordeel dat sprake is van adequate instructies gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval. Dat het onder medewerkers van [appellante] algemeen bekend is dat niet met asbesthoudende platen mag worden gegooid, laat, wat hier ook van zij, onverlet dat om tot verdere matiging te komen hierover instructies moeten worden gegeven.
3.4. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister geen aanleiding heeft hoeven zien om de boete verder te matigen dan hij heeft gedaan.
3.5. Het betoog faalt.
Waarschuwing
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de waarschuwing preventieve stillegging niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. De norm van artikel 4.45 van het Arbobesluit is te vaag om daar een dergelijke waarschuwing op te baseren. Dat deze norm wordt ingevuld met het Certificatieschema voor de Procescertificaten Asbestinventarisatie en Asbestverwijdering (het Certificatieschema) neemt de rechtsonzekerheid niet weg. Volgens de minister is het Certificatieschema geen volledige invulling van artikel 4.45 van het Arbobesluit. Het bedrijf van [appellante] kan als gevolg van de waarschuwing dus volledig worden gesloten, ook als zij aan alle verplichtingen van het Certificatieschema heeft voldaan. Daar komt bij dat het regelmatig voorkomt dat een certificerende instelling en de Nederlandse Arbeidsinspectie de norm van artikel 4.45 van het Arbobesluit verschillend uitleggen, aldus [appellante].
4.1. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank en overweging 12.1 waarop dat oordeel is gebaseerd. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 10 september 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4308) heeft overwogen, is de inschatting van risico’s van de werkzaamheden aan [appellante] zelf. Dat in toekomstige situaties die afwijken van de gedraging waarop de boete is gebaseerd achteraf kan blijken dat die inschatting onjuist is geweest, bijvoorbeeld omdat de Nederlandse Arbeidsinspectie artikel 4.45 van het Arbobesluit anders uitlegt dan een certificerende instelling, maakt niet dat de waarschuwing in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is gegeven.
Het betoog faalt.
Conclusie
5. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
6. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. M.M. Kaajan en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Komduur
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2026
809