202402987/1/A3.
Datum uitspraak: 21 oktober 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in Milsbeek, gemeente Gennep,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 10 april 2024 in zaak nr. 21/2939 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Gennep.
Procesverloop
Bij besluiten van 1 maart 2021 en 31 maart 2021 heeft het college beslist op het door [appellant] ingediende verzoek om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) documenten openbaar te maken.
Bij besluit van 11 november 2021 heeft het college de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard, maar de besluiten van 1 en 31 maart 2021 gehandhaafd onder aanvulling van de motivering.
Bij besluit van 15 maart 2023 heeft het college het besluit van 11 november 2021 gewijzigd.
Bij uitspraak van 10 april 2024 heeft de rechtbank, voor zover van belang, de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 11 november 2021 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Verder heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 15 maart 2023 ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 september 2026, waar [appellant], bijgestaan door A. Bil, rechtsbijstandverlener in Gorinchem, en het college, vertegenwoordigd door K. Bruijsten, bijgestaan door mr. M.H.P. Bullens, advocaat in Nijmegen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] heeft op 8 februari 2021 met een beroep op de Wob het college verzocht om openbaarmaking van, voor zover nu nog relevant, de documenten over verkeersonderzoeken die zijn uitgevoerd in het kader van het ontwerpbestemmingsplan ‘Rondweg Milsbeek’. Specifiek luidt het Wob-verzoek op dit punt als volgt:
"U heeft recent het ontwerp bestemmingsplan "Verbindingsweg Milsbeek" ter inzage gelegd. In de toelichting op dit ontwerp bestemmingsplan staat in onderdeel 4.1 de uitgangspunten. Hierin staat onder andere dat:
1. de verkeerskundige effecten van de verbindingsweg in kaart zijn gebracht met behulp van het Verkeersmodel Noord — Limburg en inzichtelijk zijn gemaakt wat de effecten zijn van de realisatie van de verbindingsweg;
2. de verbindingsweg is conform het voorlopige ontwerp ingevoerd in het verkeersmodel, in het prognosejaar 2030;
3. de nieuwe verbindingsweg wordt gebruikt door circa 3.000 motorvoertuigen per etmaal (mvt), waarbij er circa 1.700 mvt in noordelijke richting rijden en circa 1.300 mvt in zuidelijke richting;
4. van de Zwarteweg maken op het drukste deel nog circa 2.000 motorvoertuigen per etmaal gebruik. Dit betreft het deel van de Zwarteweg ter hoogte van de kruising met de Gildenstraat. Op de rustigere delen van de Zwarteweg rijden nog circa 800 motorvoertuigen (noordelijk deel, ter hoogte van de kruising met de Heiveld), en;
5. over de gehele Zwarteweg (binnen bebouwde kom) neemt de verkeersdruk duidelijk af, waarbij de afname afhankelijk van de locatie varieert tussen de 3.500 motorvoertuigen en 4.000 motorvoertuigen.
Ten aanzien van 1. wil ik graag de documenten toegestuurd krijgen, of inzien, die zijn opgesteld om de verkeerskundige effecten in kaart te brengen en inzichtelijk te maken.
Ten aanzien van 2. kunt u mij het voorlopig ontwerp toezenden en de documenten die zijn gebruikt als input in het verkeersmodel, prognosejaar 2030.
Ten aanzien van 3. de documenten waarop de genoemde aantallen zijn gebaseerd.
Ten aanzien van 4. de documenten waarop de conclusie is gebaseerd dat nog circa 2.000 motovoertuigen per etmaal gebruik maken van de Zwarteweg.
Ten aanzien van 5. de documenten waarop de conclusie is gebaseerd dat er sprake zal zijn van een afname tussen de 3.500 motorvoertuigen en 4.000 motorvoertuigen."
2. Het college heeft op dit verzoek besloten tot openbaarmaking van de volgende documenten:
- de technische rapportage Verkeersmodel Noord-Limburg, basisjaar 2018, prognosejaar 2030 (Verkeersmodel 2018);
- voorlopig ontwerp van de verbindingsweg; en
- twee kaarten van Royal HaskoningDHV, te weten een kaart ‘referentie prognosejaar 2020’ en een kaart ‘variant Verbindingsweg Milsbeek 2030’.
De uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft overwogen dat het college het Wob-verzoek te beperkt heeft opgevat. Naar het oordeel van de rechtbank vallen onder het Wob-verzoek niet alleen de documenten die in het Verkeersmodel 2018 zijn gebruikt voor de prognose 2030 inclusief aanleg van de verbindingsweg, maar ook de documenten die bij de totstandkoming van het Verkeersmodel, althans de actualisatie daarvan in 2018, zijn gebruikt, zoals verkeerstellingen. Gezien de te beperkte opvatting van het Wob-verzoek heeft het college een onvolledige zoekslag verricht. Om deze reden heeft de rechtbank het college de gelegenheid gegeven een aanvullende zoekslag te verrichten.
Voor het gewijzigde besluit van 15 maart 2023 heeft het college een nieuwe zoekslag verricht. De rechtbank heeft naar aanleiding van dit gewijzigde besluit geoordeeld dat het college voldoende inzichtelijk heeft gemaakt op welke manier naar documenten is gezocht en dat het geloofwaardig is dat het college niet meer documenten heeft dan die al openbaar zijn gemaakt en aan [appellant] zijn verstrekt. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college nog meer documenten onder zich heeft.
Hoger beroep
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zijn Wob-verzoek te beperkt heeft opgevat. Hij voert aan dat hij niet alleen heeft verzocht om documenten die verband houden met het Verkeersmodel 2018, maar ook om documenten waarop de genoemde aantallen motorvoertuigen per etmaal op de nieuwe verbindingsweg zijn gebaseerd, zoals weergegeven in onderdeel 3 van zijn Wob-verzoek.
Er moeten volgens [appellant] dus ook andere documenten ten grondslag liggen aan de verkeerstellingen, waaronder documenten van na 2018.
Ook betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college voldoende inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze naar documenten is gezocht.
Omdat het Wob-verzoek te beperkt is opgevat, waardoor de door het college verrichte zoekslag te beperkt is geweest, moeten er wel meer documenten zijn die onder het college berusten. [appellant] verwijst in dit verband naar het verslag van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB-verslag) van 30 januari 2024, waarin is vermeld dat het Verkeersmodel 2018 is gekalibreerd met circa 1.000 nieuwe verkeerstellingen.
Beoordeling hoger beroep
- Is de reikwijdte van het Wob-verzoek juist vastgesteld?
5. De Afdeling is van oordeel dat het college in het wijzigingsbesluit de reikwijdte van het Wob-verzoek correct heeft vastgesteld. Het college heeft in zijn besluitvorming en ook in zijn schriftelijke uiteenzetting en toelichting op de zitting uiteengezet dat de berekende aantallen motorvoertuigen per etmaal uitsluitend zijn gebaseerd op de uitkomsten van het Verkeersmodel 2018. Het college heeft daarom gezocht naar alle documenten die zien op het Verkeersmodel 2018. Daarbij heeft het college, naar aanleiding van de zitting bij de rechtbank, niet alleen gekeken naar informatie die in het Verkeersmodel 2018 is gebruikt, maar ook naar informatie die bij de actualisatie in 2018 is gebruikt, waaronder de door [appellant] genoemde verkeerstellingen zoals genoemd in onderdeel 3 van zijn Wob-verzoek. Anders dan [appellant] stelt, heeft het college onderdeel 3 van zijn Wob-verzoek in zijn besluitvorming betrokken.
Het betoog slaagt niet.
- Is de zoekslag voldoende inzichtelijk?
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3027), moet een bestuursorgaan voldoende inzichtelijk maken hoe het de zoekslag heeft verricht. Die zoekslag moet zorgvuldig zijn. Het voldoende inzichtelijk maken van de zoekslag kan het bestuursorgaan bewerkstelligen door bijvoorbeeld specifiek te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens het bestuursorgaan relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten vervolgens is gemaakt.
Het college heeft in het wijzigingsbesluit van 15 maart 2023 toegelicht welke zoekslag het heeft verricht. Het heeft de betrokken medewerkers, te weten projectondersteuners en verkeersdeskundigen, gevraagd om te zoeken naar informatie over verkeerstellingen in mailboxen en in het digitaal systeem. Ook zijn de archieven geraadpleegd. Verder heeft het college contact opgenomen met Royal HaskoningDHV, dat verantwoordelijk was voor het Verkeersmodel 2018 en waaraan het college de verkeerstellingen heeft aangeleverd. Het college heeft aan Royal HaskoningDHV gevraagd welke documenten door de gemeente Gennep zijn aangeleverd. Daaruit is naar voren gekomen dat de gemeente Gennep in 2019 het document ‘tellingen op wegen in beheer bij de gemeente’ heeft aangeleverd.
Met de beschreven zoekslag heeft het college naar het oordeel van de Afdeling op zorgvuldige wijze uitvoering gegeven aan het verzoek van [appellant]. Gelet op het voorgaande bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat de door het college verrichte zoekslag niet voldoende inzichtelijk is geweest.
Het betoog slaagt niet.
Zijn er meer documenten?
5.2. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan de verzoeker is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een document toch onder het bestuursorgaan berust (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4850).
De vraag of er meer documenten onder het college berusten ziet alleen op onderdeel 3 van het Wob-verzoek van [appellant]. Het college heeft toegelicht dat binnen de gemeente Gennep 59 verkeerstellingen zijn geweest, dat alle documenten over die verkeerstellingen zijn gebruikt voor het Verkeersmodel 2018 en dat al die documenten openbaar zijn gemaakt.
Het college heeft daarnaast toegelicht dat het juist is dat in het STAB-verslag wordt gewezen op circa 1.000 verkeerstellingen, maar dat deze verkeerstellingen zien op tellingen die in heel Limburg-Noord zijn gehouden. Deze tellingen omvatten dus ook verkeerstellingen die door andere gemeenten en door de provincie bij Royal HaskoningDHV zijn aangeleverd. Verder heeft het college toegelicht dat binnen de gemeente Gennep gebruikt is gemaakt van vaste en flexibele tellers en dat geen tellingen zijn verricht op aansluitingswegen op de Verbindingsweg. Het college heeft ten slotte toegelicht dat de gemeente Gennep geen verkeerstellingen van na 2018 heeft aangeleverd voor de kalibratie van het Verkeersmodel 2018.
De Afdeling acht de toelichting van het college dat er niet meer documenten zijn niet ongeloofwaardig. [appellant] heeft geen aanknopingspunten gegeven waaruit zou blijken dat dit anders zou zijn.
Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat onder het college meer documenten moeten berusten. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie hoger beroep
6. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd.
7. Het college hoeft de proceskosten van het hoger beroep niet te vergoeden.
Overschrijding redelijke termijn
8. [appellant] heeft verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
8.1. In zaken als deze, die uit twee rechterlijke instanties bestaan, is de redelijke termijn in beginsel overschreden als de totale duur van de procedure langer dan vier jaar heeft geduurd. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
8.2. Het college heeft het bezwaarschrift van [appellant] ontvangen op
9 maart 2021. Dat betekent dat op het moment van deze uitspraak de redelijke termijn is overschreden met 1 jaar en 8 maanden. Omdat de overschrijding aan het college, de rechtbank en de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken. Deze overschrijding is voor 3/20e deel toe te rekenen aan het college, voor 11/20e deel aan de rechtbank en voor 6/20e deel aan de Afdeling. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellant] toe te kennen bedrag € 2.000,00.
8.3. De Afdeling wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe.
8.4. Het college en de Staat moeten de proceskosten vergoeden die zijn gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gennep om aan [appellant] een schadevergoeding van € 300,00 te betalen;
III. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan [appellant] een schadevergoeding van € 1100,00 te betalen;
IV. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant] een schadevergoeding van € 600,00 te betalen;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gennep tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 70,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 257,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 140,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Soffner
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2026
818