202505424/1/A2.
Datum uitspraak: 21 oktober 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd in Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 september 2025 in zaak nr. 24/6988 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2023 heeft het college de aanvraag van [appellante] om een vergunning te verlenen voor het aan de woonruimtevoorraad onttrekken van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] in Amsterdam, afgewezen.
Bij besluit van 18 oktober 2024 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 september 2025 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 augustus 2026, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A.S.D. Lijkwan, advocaat in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. C. Vos, vergezeld door D.S. Tehi, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellante] is sinds januari 2022 eigenaar van het pand aan de [locatie] in Amsterdam. Het pand is vanaf 2003 tot 2018 gebruikt als woonruimte. Daarna heeft het pand tot 2022 te koop gestaan. [appellante] wil van het pand een kantoorruimte maken.
2. Het college heeft de aanvraag van [appellante] afgewezen, omdat niet is voldaan aan de voorwaarden uit artikel 3.3.9, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (Hvv). Van een onttrekking van een woonruimte ten behoeve van een maatschappelijk gewenste functie is geen sprake en het gewenste kantoor biedt geen versterking aan de economische structuur. Het college acht het belang van behoud van de woningvoorraad en het belang van de samenstelling van de woningvoorraad op de locatie [locatie] groter dan het belang van [appellante]. Het college heeft geen aanleiding gezien om met toepassing van de hardheidclausule uit artikel 4.3.2 van de Hvv een uitzondering te maken.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de aanvraag van [appellante] om een onttrekkingsvergunning mocht afwijzen. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat [appellante] de gronden dat de Hvv 2020 (deels) onverbindend moet worden verklaard wegens strijd met de Huisvestingswet 2014 (Hvw) en de richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 (Dienstenrichtlijn), ook al in haar bezwaarschrift heeft aangevoerd. Het college is in het besluit van 18 oktober 2024 gemotiveerd op die gronden van bezwaar ingegaan en heeft zich op het standpunt gesteld dat de afwijzing niet in strijd is met de Hvw en de Dienstenrichtlijn. [appellante] heeft in beroep niet toegelicht waarom de weerlegging van haar bezwaren door het college onjuist is. De rechtbank heeft geen reden gezien om te twijfelen aan het standpunt van het college en heeft dat standpunt daarom gevolgd. Verder gaat de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, waar [appellante] een beroep op heeft gedaan, over de situatie in de gemeente Den Haag. In de uitspraak van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3011, heeft de Afdeling bevestigd dat ten behoeve van het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de woningmarkt van Amsterdam, het aanwijzen van een vergunningplicht voor het gehele grondgebied in alle prijssegmenten, noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. De gemeenteraad van Amsterdam mocht daarom een vergunningplicht voor het onttrekken van woonruimte in de Hvv opnemen, ook voor woningen in de hogere prijsklasse.
3.1. De rechtbank heeft daarnaast overwogen dat het niet onevenredig is dat het college de aanvraag om een onttrekkingsvergunning heeft afgewezen omdat de woning alleen bereikbaar is voor de doelgroep die al een miljoenenwoning in Amsterdam bezit of buitenlandse vermogende personen die willen investeren, of omdat het pand voor [appellante] onbruikbaar is als woonruimte. Uit het door [appellante] overgelegde rapport van vastgoedadviesbureau CBRE blijkt namelijk dat Amsterdam een opkomende markt is voor vermogende personen. Dit spreekt het standpunt van [appellante] dat dit type woning niet schaars is tegen. Daarnaast heeft zij niet onderbouwd wat zij heeft gedaan om de woning te verkopen of te verhuren. Ook blijkt niet dat [appellante] andere mogelijkheden nader heeft onderzocht. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat [appellante] niet heeft onderbouwd waarom de afwijzing van haar aanvraag leidt tot een bijzondere hardheid. Van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven tot het toepassen van de hardheidsclausule is niet gebleken.
Hoger beroep en beoordeling
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 3.1.1 van de Hvv onverbindend moet worden verklaard dan wel buiten toepassing moet worden gelaten omdat sprake is van strijd met artikel 2 van de Hvw. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Hvw, maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat het aan de gemeenteraad is om te onderbouwen dat sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die noodzaken tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad. Volgens [appellante] heeft de gemeenteraad niet onderbouwd dat het noodzakelijk is om woningen in een zeer dure prijsklasse, zoals de woonruimte aan de [locatie], onder de onttrekkingsvergunningplicht te brengen voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten. [appellante] betwist dat het behoud van elke woning in dit prijssegment ongeacht de waarde daarvan, bijdraagt aan de doorstroming op de woningmarkt. Zij wijst hierbij op het rapport ‘Bouwmix, doorstroming en betaalbaarheid’ van ABF research van 3 juli 2025, waaruit blijkt dat het behoud van duurdere woningen niet de doorstroming tussen lagere en hogere prijssegmenten stimuleert. Ook blijkt uit het rapport ‘Luxury real estate’ van CBRE van oktober 2024 dat dure woonruimte wordt gekocht door buitenlandse kopers die geen woning binnen de Amsterdamse woningvoorraad achterlaten.
4.1. De gronden die [appellante] aanvoert over de noodzaak om woningen in een hoger prijssegment onder de onttrekkingsvergunningplicht te brengen gaan over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraken van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3008, onder 7.2 t/m 7.6, en ECLI:NL:RVS:2022:3011, onder 5.1 t/m 5.4 over de vergunningplicht voor woningen in het hogere prijssegment). In wat [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om in dit geval anders te oordelen. Uit de rapporten van CBRE en ABF die [appellante] heeft overgelegd, volgt niet dat een noodzaak ontbreekt om woningen in een hoger prijssegment onder de onttrekkingsvergunningplicht te brengen. Zoals de rechtbank heeft overwogen volgt uit het rapport van CBRE juist dat in Amsterdam een opkomende woningmarkt is voor vermogende personen. Verder gaat het rapport van ABF niet specifiek over de doorstroming en woningschaarste in de gemeente Amsterdam, zodat daarover geen conclusies kunnen worden getrokken op basis van dat rapport.
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 3.3.9 van de Hvv in strijd is met artikelen 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn. Het artikel is daarom onverbindend volgens [appellante] en moet buiten toepassing worden gelaten. Er is strijd met artikel 9 van de Dienstenrichtlijn omdat het vergunningstelsel verder gaat dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken. De gemeenteraad van Amsterdam kan de onevenwichtige en onrechtvaardigde effecten van woningschaarste ook effectief bestrijden indien wel een koopprijsgrens wordt gehanteerd in het dure koopwoningsegment en zodoende zeer dure woningen worden uitgezonderd van de onttrekkingsvergunningplicht. Artikel 3.3.9 van de Hvv is volgens [appellante] in strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. De toelichting van de Hvv maakt niet duidelijk wanneer aan de vergunningcriteria wordt voldaan, omdat de toelichting niet juridisch bindend is. Het college heeft in het primaire besluit ook niet verwezen naar de toelichting en is hiervan afgeweken omdat het heeft bezien of een tekort is aan kantoorruimten. Ook heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een vaste bestuurspraktijk.
5.1. Daargelaten of het besluit van het college om de aanvraag van [appellante] af te wijzen omdat niet is voldaan aan de voorwaarden uit artikel 3.3.9 onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn valt, overweegt de Afdeling hierover het volgende. Gelet op artikel 9, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn is het toegestaan om de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk te stellen van een vergunningstelsel als onder andere de behoefte aan een vergunningstelsel gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang en het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel kan worden bereikt. De Afdeling heeft in de uitspraken van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3011, r.o. 5.4, en ECLI:NL:RVS:2022:3008, r.o. 7.5, overwogen dat ten behoeve van het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de Amsterdamse woningmarkt, het aanwijzen van een vergunningplicht voor het gehele grondgebied, in alle prijssegmenten, noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. In wat [appellante] aanvoert ziet de Afdeling geen aanknopingspunten om aan te nemen dat, ondanks het voorgaande, niet aan de voorwaarden van artikel 9, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn, is voldaan. Ook is geen sprake van strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. Met de toelichting bij de Hvv heeft het college duidelijk gemaakt wanneer aan de vergunningsvoorwaarden in artikel 3.3.9 wordt voldaan. Dat de toelichting niet juridisch bindend is, is in dat kader niet relevant. In de toelichting bij de Hvv staat onder andere ook dat het college in principe geen vergunning verleent vanwege de schaarste in alle categorieën van de woningvoorraad. Hiermee is, zoals het college ook heeft opgemerkt in het besluit van 18 oktober 2024, op voorhand voor [appellante] duidelijk geweest dat het college in beginsel geen medewerking verleent aan onttrekking van woonruimte.
6. [appellante] betoogt tot slot dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit voor haar onevenredig is en dat het college de hardheidsclausule had moeten toepassen. [appellante] voert aan dat het weigeren van een ander gebruik van het pand dan wonen onredelijk bezwarend voor haar is. Volgens [appellante] is het financieel niet haalbaar om het pand aan te passen voor de verhuur of verkoop als woning dan wel meerdere woningen. Ook verkoop in de huidige staat is niet mogelijk, gelet op de financieringslasten van het pand. Zij voert aan dat zij bij de motivering van de aanvraag wel voldoende heeft onderbouwd dat het pand onbruikbaar is als woning.
6.1. Deze gronden zijn zo goed als een herhaling van wat [appellante] in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder r.o. 12 en 16 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling voegt daar nog aan toe dat [appellante] bij de motivering van haar aanvraag niet heeft onderbouwd waarom het pand onbruikbaar is als woning. Gelet op het feit dat het pand vijftien jaar als woning is gebruikt voordat [appellante] het pand in 2022 kocht, kan worden geconcludeerd dat het pand wel degelijk geschikt is om als woning te worden gebruikt. Bovendien volgt uit wat [appellante] naar voren heeft gebracht niet dat het onmogelijk is om in het pand ruimte te bieden aan kleinschalige bedrijvigheid met als doel wonen en werken te combineren.
Conclusie
7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
8. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. N.H. van den Biggelaar en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. van den Oosterkamp, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
w.g. Van den Oosterkamp
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2026
941-1177
BIJLAGE
Wettelijk kader
Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
(de Dienstenrichtlijn)
Artikel 9
1. De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a) het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter;
b) de behoeft aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn.
[…]
Artikel 10
1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
a) niet-discriminatoir;
b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) evenredig met die reden van algemeen belang;
d) duidelijk en ondubbelzinnig;
e) objectief;
f) vooraf openbaar gemaakt;
g) transparant en toegankelijk.
[…]
Huisvestingswet 2014
Artikel 2
1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
[…]
Huisvestingsverordening Amsterdam 2020
Artikel 3.1.1
1. Als woonruimten waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, onderdelen a, b, c en d van de Huisvestingswet zijn alle woonruimten in de gemeente Amsterdam aangewezen.
2. Solids genoemd in bijlage 1 behorende bij deze verordening vallen niet onder het werkingsgebied van dit hoofdstuk.
3. Het is verboden om woonruimte als bedoeld in het eerste lid zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte(n) om te zetten of omgezet te houden; of,
d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden (woningvorming).
Artikel 3.3.9
1. Een vergunning voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van ander gebruik kan worden verleend, indien de woonruimte wordt onttrokken ten behoeve van een naar het oordeel van burgemeester en wethouders gewenste maatschappelijke functie of ten behoeve van een functie die gewenste versterking biedt aan de economische structuur van de buurt.
[…]
Artikel 4.3.2
Burgemeester en wethouders zijn bevoegd in gevallen waarin de toepassing van deze verordening naar hun oordeel tot een bijzondere hardheid leidt ten gunste van de aanvrager af te wijken van deze verordening.