202404594/1/R4.
Datum uitspraak: 21 oktober 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend in [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 juni 2024 in zaak nr. 22/5600 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Ede.
Procesverloop
Bij besluit van 21 juni 2022 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast een serre en een schuur op het perceel [locatie] in Otterlo (het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 25 oktober 2022 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 juni 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2026, waar [appellante], bijgestaan door mr. S. Maakal, advocaat in Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door S. Tihouna, zijn verschenen. Verder is op de zitting Droompark De Zanding B.V., vertegenwoordigd door [persoon A] en [persoon B], bijgestaan door mr. M. Gideonse, advocaat in Apeldoorn, gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluit van 21 juni 2022 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Op het perceel is een recreatiewoning aanwezig. [appellante] is eigenaar van het perceel en van de recreatiewoning die is gelegen op recreatiepark "De Zanding".
Op 10 februari 2022 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat zonder een omgevingsvergunning aan een gevel van de recreatiewoning een aanbouw in de vorm van een serre is gebouwd van 13,6 m². Verder is geconstateerd dat een schuur is gebouwd van 6 m².
Bij besluit van 21 juni 2022 is aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd, strekkende tot het verwijderen en verwijderd houden van de serre en de schuur. Uit het besluit volgt dat de serre en de schuur zijn gebouwd zonder een omgevingsvergunning voor het bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en dat de recreatiewoning in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Recreatiepark De Zanding" daardoor een grotere (grond)oppervlakte heeft dan is toegestaan. Op grond van dat bestemmingsplan mag een recreatiewoning een maximale (grond)oppervlakte hebben van 75 m², inclusief aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen. De recreatiewoning van [appellante] heeft, inclusief de aangebouwde serre en de op het perceel aanwezige schuur, een oppervlakte van meer dan 75 m². [appellante] is gelast om voor 13 september 2022 de aanbouw en schuur te verwijderen en verwijderd te houden. De dwangsom bedraagt € 10.000,00 ineens voor de serre en € 10.000,00 ineens voor de schuur.
De rechtbank heeft het door [appellante] ingestelde beroep tegen het besluit van het college van 25 oktober 2022 ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten.
De begunstigingstermijn is meerdere malen verlengd. In de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 25 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4809, is het besluit van 21 juni 2022 uiteindelijk geschorst.
Hoger beroep
Wat is de omvang van de overtreding?
3. [appellante] betoogt dat onduidelijk is hoe groot de overtreding precies is, ook na de uitspraak van de rechtbank. De grootte van de recreatiewoning is niet bekend. In bezwaar is gesteld dat de recreatiewoning 75 m2 is, maar een inspectierapport of controlerapport ontbreekt. Daarbij is zij het niet eens met de uitleg die de rechtbank heeft gegeven aan artikel 2.1.3 van het bestemmingsplan. Volgens dat artikel moeten ondergeschikte bouwdelen niet worden meegenomen bij het bepalen van de oppervlakte van een gebouw. Dat betekent dat de schuur niet moet worden meegenomen bij het bepalen van de oppervlakte van de recreatiewoning, aldus [appellante].
3.1. De grond is zo goed als een herhaling van wat [appellante] in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die grond in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 4.3 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling voegt daaraan toe dat op de zitting is erkend dat de afmeting van de serre circa13,6 m² is en de schuur 6 m² en dat deze niet kunnen blijven staan zonder de maximaal te bebouwen oppervlakte van 75 m2 te overschrijden.
3.2. Het betoog slaagt niet.
Handhavend optreden is onevenredig, want de overtreding per bouwwerk is klein
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het onevenredig is dat het college heeft gelast de schuur te verwijderen. Deze is maar 6 m2. Het is een bagatelovertreding. Bij vrijwel iedere recreatiewoning op het recreatiepark is een schuur gebouwd. Het toestaan van een schuur leidt niet tot een onaanvaardbare aantasting van de omgeving en verhoogt ook niet het risico op permanente bewoning, aldus [appellante].
4.1. De grond is zo goed als een herhaling van wat [appellante] in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die grond in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 11.1 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
4.2. Het betoog slaagt niet.
Handhavend optreden is onevenredig en in strijd met het vertrouwensbeginsel
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden onevenredig is en in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Zij handelde in de veronderstelling dat de door haar gerealiseerde bouwwerken waren toegestaan. De veronderstelling was gebaseerd op de erfpachtovereenkomst tussen de gemeente en de parkeigenaar. In deze overeenkomst is het begrip "recreatiewoning" gedefinieerd als een hoofdgebouw met een maximale grondoppervlakte van 75 m2, exclusief al dan niet vrijstaande bijgebouwen en overkappingen. Een vergelijkbare definitie is opgenomen in de ondererfpachtovereenkomst tussen de parkexploitant en appellante. In beide overeenkomsten wordt expliciet ruimte gelaten voor bijgebouwen, wat de verwachting heeft gewekt dat de realisatie van een schuur en serre toegestaan was binnen de grenzen van de bestaande regelgeving. Er wordt wel verwezen naar het bestemmingsplan, maar zij kon daaruit niet afleiden dat sprake was van een beperking ten opzichte van wat de gemeente met de erfpachtovereenkomst had toegestaan aan de parkeigenaar, aldus [appellante].
5.1. De grond is zo goed als een herhaling van wat [appellante] in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 7.3 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Daarbij is relevant dat aan de begripsbepalingen in de erfpachtovereenkomst en ondererfpachtovereenkomst waarin afmetingen zijn genoemd om onderscheid te maken tussen verschillende recreatieobjecten als chalets en recreatiewoningen, geen recht tot het daarbij in onbeperkte mate realiseren van aanbouwen of bijgebouwen kan worden ontleend. Zeker niet nu in diezelfde erfpachtbepalingen is voorgeschreven dat de inrichting van de percelen dient te geschieden met inachtneming van de in het bestemmingsplan beschreven bouw- en gebruiksmogelijkheden.
5.2. Het betoog slaagt niet.
Handhavend optreden is onevenredig, want er is zicht op legalisatie
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er zicht op legalisatie bestaat. De teneur bij de provincie Gelderland en bij gemeenten is juist dat er meer ruimte ontstaat voor bijgebouwen op recreatieparken. Zo zijn in het verleden zes woningen op het recreatiepark vergund met een oppervlakte van 75 m2 en overkappingen van 25 m2. Zij wijst op het advies van Rho van 26 september 2022, dat is opgesteld op verzoek van de gemeente. Daarin staat dat het vanuit een goede ruimtelijke ordening wenselijk is dat bij een recreatiewoning een berging aanwezig kan zijn. Een legaliserend ontwerpbestemmingsplan ligt er nog niet, maar dat kan hem niet worden tegengeworpen. Er lopen nog gesprekken tussen de parkeigenaar en de gemeente, aldus [persoon C].
6.1. Deze zaak gaat over een last onder dwangsom en niet over een aanvraag om een omgevingsvergunning. De ruimte om in te gaan op de mogelijkheden voor legalisatie van de serre en de schuur is in deze zaak daarom beperkt. De Afdeling kan in deze zaak alleen beoordelen of concreet zicht op legalisatie bestond. Alle gronden en argumenten van [appellante] over legalisatie die buiten het toetsingskader voor concreet zicht op legalisatie vallen, moet de Afdeling daarom buiten beschouwing laten.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld onder 4.3 van de uitspraak van 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1062, is voor concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik niet voldoende dat bij het bevoegd gezag bereidheid bestaat om mee te werken aan verlening van een omgevingsvergunning voor dat gebruik. Er moet ten minste al een begin zijn gemaakt met de voor verlening van die vergunning vereiste procedure, wat niet mogelijk is zonder een aanvraag.
Om concreet zicht op legalisatie in verband met een nieuw bestemmingsplan te kunnen aannemen, is ten minste vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik past waarop de handhaving ziet.
6.2. [appellante] heeft een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning om de bouwwerken te legaliseren, maar deze is afgewezen. Ook is er geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd waarbinnen het gebruik past. Het college heeft bij brief van 18 juni 2026 laten weten dat er geen sprake is geweest van een voornemen om een ontwerpwijziging van het omgevingsplan ter inzage te leggen. Op de zitting is dit onderwerp uitgebreid besproken. Hoewel er gesprekken zijn gevoerd tussen het recreatiepark en het college, hebben partijen erkend dat er geen aanvraag is ingediend om het bestemmingsplan te wijzigen. Het college sluit niet uit dat in de toekomst het bestemmingsplan gewijzigd gaat worden, maar nu is daar nog geen sprake van. Daarom bestaat er geen concreet zicht op legalisatie. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
6.3. Het betoog slaagt niet.
Handhavend optreden is in strijd met het gelijkheidsbeginsel
7. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhaving in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Omdat het benodigde totaaloverzicht vooralsnog ontbreekt, is het niet mogelijk om de afweging die het college in dit dossier heeft gemaakt te vergelijken met de andere adressen in de gemeente Ede en ook in het plangebied van De Zanding.
7.1. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet in dit geval anders zijn gehandeld dan in andere, gelijke gevallen. [appellante] heeft echter niet onderbouwd welke andere gevallen gelijk zijn. Alleen al daarom kan het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slagen. Overigens heeft het college op de zitting toegelicht dat handhavend opgetreden zal worden tegen andere overtredingen in het park.
7.2. Het betoog slaagt niet.
Moet de STAB worden ingeschakeld?
8. [appellante] stelt dat de STAB moet worden ingeschakeld. Dat is nodig om te onderzoeken hoeveel overtredingen er zijn op het park en hoe groot deze zijn. De STAB kan ook zijn eigen recreatiewoning, serre en schuur opmeten. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft in de uitspraak van 5 december 2022 ook overwogen dat er nog een aantal punten uitgezocht moeten worden.
8.1. De Afdeling wijst het verzoek om de STAB om advies te vragen af. Het is niet gebleken dat voor het beantwoorden van de aan de orde zijnde rechtsvragen inschakeling van een deskundige nodig is. Een overweging van de voorzieningenrechter bindt de rechtbank en de Afdeling verder niet.
Conclusie
9. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
10. Gelet op de bevestiging van de aangevallen uitspraak en het vervallen van de eerder door de voorzieningenrechter van de Afdeling getroffen voorlopige voorziening zal [appellante] onmiddellijk de aan de last verbonden dwangsommen verbeuren, omdat de begunstigingstermijn dan is verstreken. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht een voorlopige voorziening te treffen om te voorkomen dat [appellante] direct na het doen van deze uitspraak aan de last moet voldoen. Deze voorlopige voorziening houdt in dat de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom wordt verlengd tot twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
11. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. treft de voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn zoals bepaald bij het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 21 juni 2022 wordt verlengd tot twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier.
w.g. Besselink
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Greben
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2026
1210