ECLI:NL:CBB:2026:260

Procesverloop in hoger beroep

Inleiding

De slachterij exploiteert een pluimveeslachterij. Tussen 22 februari 2019 en

13 november 2020 heeft de minister de slachterij vier boetes opgelegd. Drie boetes zijn opgelegd omdat kuikens meer dan één ronde in de carrousel op hun rug lagen (rugliggers). De vierde boete is opgelegd omdat rugliggers in de carrousel werden bedolven door nieuwe kuikens die vanaf de aanvoerband in de carrousel terechtkwamen.

Boetezaaknummer 201805543

Op 4 juli 2018 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd. In het daarvan, op ambtsbelofte, opgemaakte rapport van bevindingen van 25 juli 2018 (rapport 1) is daarover – voor zover hier van belang – het volgende opgenomen:

“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de aanvoer ter hoogte van de carrousel. Ik

bevond mij voor de eerste aanhanger. Ik was daar om het aanhangen van de

levende kuikens en de vulling van de carrousel te beoordelen.

Ik zag daar dat er in de carrousel een aantal levende kuikens op de rug lagen. Ik pakte mijn stopwatch en telde gedurende 2 minuten het aantal rugliggers in de carrousel. In 2 minuten tijd telde ik 9 rugliggers. Ik wachtte 5 minuten en telde nogmaals gedurende 2 minuten het aantal rugliggers in de carrousel. Ik filmde deze 2 minuten met mijn Samsung telefoon (het filmpje is op aanvraag beschikbaar). In 2 minuten tijd telde ik 9 rugliggers.

[…]

Bij het terugkijken van het filmpje wat ik gemaakt had op mijn Samsung telefoon

constateerde ik dat er meerdere kuikens waren die tenminste meer dan 1 ronde in

de carrousel op de rug lagen.

[…]

Uit mijn ervaring en kennis als dierenarts weet ik dat een kuiken wat op de rug

ligt, lijdt. Een kuiken heeft geen middenrif. Alle organen drukken bij het op de rug

liggen op de luchtzakken, die een kuiken nodig heeft om adem te halen. Daarbij is

een carrousel gevuld met andere kuikens, waarvan het gewicht ook op het kuiken

kunnen drukken. Wanneer je een kuiken te lang op de rug laat liggen, stikt het en

sterft een langzame, akelige dood.

Hierdoor werd de dieren niet elke vermijdbare vorm van lijden bespaard.”

Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het besluit van

22 februari 2019 (boetebesluit 1) aan de slachterij een boete van € 5.000,- opgelegd voor het feit dat de slachterij het doden van dieren niet heeft uitgevoerd overeenkomstig de standaardwerkwijze. Hierdoor werd er niet voor gezorgd dat bij het doden van dieren, en daarmee verband houdende activiteiten, de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard. Volgens de minister heeft de slachterij hiermee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en artikel 6, eerste en tweede lid, van de Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening). De minister heeft het standaardboetebedrag op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) verhoogd, omdat de slachterij op 24 november 2017 al is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar zijn verstreken sinds deze boete onherroepelijk is geworden (recidive).

Boetezaaknummer 201902556

Op 18 april 2019 heeft een toezichthouder van de NVWA een inspectie uitgevoerd. In het daarvan, op ambtsbelofte, opgemaakte rapport van bevindingen van 27 april 2019 (rapport 2) is daarover – voor zover hier van belang – het volgende opgenomen:

“Ik bevond mij in de aanvoerhal bij het gedeelte waar de kuikens vanuit een

transportband op een ronddraaiende schijf vallen en waar de dieren handmatig

worden aangehangen aan de slachtlijn, zodat ze op de kop hangend in het

elektrische waterbad getransporteerd worden. Ik zag dat in de twee minuten

waarin ik dit proces beoordeelde, ca. 500 kuikens vanuit de transporttunnel op de

roterende schijf (carrousel) vielen. Deze hoeveelheid is passend en normaal bij de

bandsnelheid van 13.500 kuikens per uur.

Daar zag ik dat kuikens die nog in de carrousel zaten werden bedolven onder

kuikens die vanuit de transporttunnel op de carrousel vielen. 4 kuikens, die in de

carrousel op hun rug terecht kwamen bij het verplaatsen, hadden daarbij geen

mogelijkheid zich op te richten en konden niet meer opstaan. Deze 4 kuikens

werden bij de hernieuwde passage van de aanvoertunnel bedolven onder de nieuw

aangevoerde kuikens, die op de reeds op de rug liggende kuikens vielen. De

hangers moeten ervoor zorgen dat kuikens die op hun rug terechtgekomen zijn

niet worden bedolven onder nieuw aangevoerde kuikens. De kwaliteitsdienst van

Exportslachterij Clazing B.V. heeft mij in het verleden mondeling toegelicht, het

aantal rugliggers die de laatste hanger passeren als prestatie indicator voor de

vullingsgrad van het carrousel te gebruiken. De grens voor beoordeling 'te vol'

werd toen gesteld op 3 rugliggers.

Uit mijn ervaring en kennis als dierenarts weet ik dat een kuiken wat op de rug

ligt lijdt. Op de rug liggende kuikens kunnen moeilijk ademen doordat een kuiken

geen middenrif heeft en hierdoor alle organen op de luchtzak drukken. Deze

situatie wordt verergert door de soortgenoten die op de borst van de rugliggers belanden.

Deze situatie dient spoedig te worden beëindigd en de toevoer van nieuwe kuikens dient onderbroken te worden zodat de rugliggers uit de situatie bevrijd kunnen worden.

Ik heb de links naast mij staande hanger gewezen op de rugliggers en deze werden onder de stapel nieuwe kuikens vandaan gehaald.

Uit containers gelost levend pluimvee werd bij het verplaatsen niet beschermd

tegen elke vermijdbare vorm van lijden.”

Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het besluit van

8 november 2019 (boetebesluit 2) aan de slachterij een boete van € 2.500,- voor het feit dat de slachterij bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten er niet voor heeft gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard. Volgens de minister heeft de slachterij hiermee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, van de Verordening.

Boetezaaknummer 202001098

Op 13 januari 2020 heeft een toezichthouder van de NVWA een inspectie uitgevoerd. In het daarvan opgemaakte rapport van bevindingen van 22 januari 2020 (rapport 3) is daarover – voor zover hier van belang – het volgende opgenomen:

“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de aanvoer ter hoogte van de carrousel. Ik

bevond mij voor de eerste aanhanger. Ik was daar om het aanhangen van de

levende kuikens en de vulling van de carrousel te beoordelen.

Ik zag daar dat er in de carrousel een aantal levende kuikens op de rug lagen. Ik

telde gedurende 10 minuten het aantal rugliggers in de carrousel. In 10 minuten

tijd telde ik 17 rugliggers.

[…]

Ik zag dat kuikens meer dan één ronde in de carrousel zaten.

[…]

Uit mijn ervaring en kennis als dierenarts weet ik dat een kuiken dat op de rug ligt

lijdt. Een kuiken heeft geen middenrif. Alle organen drukken bij het op de rug

liggen op de luchtzakken die een kuiken nodig heeft om te ademen. Daarbij is een

carrousel gevuld met andere kuikens, wier gewicht ook op het kuiken kan

drukken. Wanneer je een kuiken te lang op de rug laat liggen, stikt het en sterft

een langzame, akelige dood.

Hierdoor werd deze dieren niet elke vermijdbare vorm van lijden bespaard.”

Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het besluit van 31 juli 2020 (boetebesluit 3) aan de slachterij een boete van € 2.500,- opgelegd voor het feit dat de slachterij het doden van dieren niet heeft uitgevoerd overeenkomstig de standaardwerkwijze, omdat de rugliggers in de carrousel niet direct na constatering werden opgepakt en aan de lijn werden gehangen of op de pootjes werden gezet. Ook zaten kuikens meer dan één ronde in de carrousel. Volgens de minister heeft de slachterij hiermee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en artikel 6, eerste en tweede lid, van de Verordening. De minister heeft het standaardboetebedrag op grond van artikel 2.5, van het Besluit handhaving eerst verhoogd, omdat de slachterij op 24 november 2017 al is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar zijn verstreken sinds deze boete onherroepelijk is geworden (recidive). Vervolgens heeft hij het boetebedrag op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) met de helft gematigd wegens de grote (economische) gevolgen van de coronacrisis.

Boetezaaknummer 202001429

Op 10 maart 2020 heeft een toezichthouder van de NVWA een inspectie uitgevoerd. In het daarvan opgemaakte rapport van bevindingen (rapport 4) van dezelfde datum is daarover – voor zover hier van belang – het volgende opgenomen:

“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de aanvoer ter hoogte van de carrousel. Ik

bevond mij voor de eerste aanhanger. Ik was daar om het aanhangen van de

levende kuikens en de vulling van de carrousel te beoordelen.

Ik zag daar dat er in de carrousel een aantal levende kuikens op de rug lagen. Ik

telde gedurende 10 minuten het aantal rugliggers in de carrousel. In 10 minuten

tijd telde ik 31 rugliggers. Er mogen omwille van dierenwelzijn geen rugliggers

meer aangetroffen worden na 1 ronde in de carrousel. Tijdens de eerste ronde

moeten de rugliggers worden opgehangen. Er bevinden zich een 13-tal

aanhangers rond de carrousel. 1 ronde van de carrousel duurt 20 seconden. Het

dierenwelzijn wordt nog meer geschaad voor kuikens die desondanks 2 of meer

rondes zouden meedraaien. Kuikens die op de rug liggen lopen namelijk

voortdurend kans om bedolven te worden onder de 'nieuwe' kuikens die continu

aangevuld worden in de carrousel.

[…]

Ik zag dat de kuikens meer dan 1 ronde op hun rug waren blijven liggen.

Uit mijn ervaring en kennis als dierenarts weet ik dat een kuiken dat op de rug

ligt, lijdt. Een kuiken heeft geen middenrif. Alle organen drukken bij het op de rug

liggen op de luchtzakken, die een kuiken nodig heeft om te ademen. Daarbij is

een carrousel gevuld met andere kuikens, wier gewicht ook op het kuiken kan

drukken. Wanneer je een kuiken te lang op de rug laat liggen, stikt het en sterft

een langzame, akelige dood. Hierdoor werd deze dieren niet elke vermijdbare

vorm van lijden bespaard.”

Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het besluit van

13 november 2020 (boetebesluit 4) aan de slachterij een boete van € 5.000,- opgelegd voor het feit dat de slachterij het doden van dieren niet heeft uitgevoerd overeenkomstig de standaardwerkwijze, omdat de rugliggers in de carrousel niet direct na constatering werden opgepakt en aan de lijn werden gehangen of op de pootjes werden gezet. Ook zaten kuikens meer dan één ronde in de carrousel. Volgens de minister heeft de slachterij hiermee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en artikel 6, eerste en tweede lid, van de Verordening. De minister heeft het standaardboetebedrag op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving verhoogd, omdat de slachterij op 24 november 2017 al is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar zijn verstreken sinds deze boete onherroepelijk is geworden (recidive).

Beslissing op bezwaar

Met besluiten van 20 mei 2021, 28 mei 2021 en 14 juni 2021 heeft de minister de bezwaren van de slachterij tegen de boetes ongegrond verklaard.

Uitspraak van de rechtbank

De rechtbank heeft de slachterij niet gevolgd in haar betoog in alle vier de zaken dat er geen sprake was van een overtreding en de minister een te hoge boete heeft opgelegd. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, daartoe het volgende overwogen waarbij voor eiseres en verweerder respectievelijk de slachterij en de minister moet worden gelezen.

“3.3. Voor een overtreding van artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 moet

worden vastgesteld dat pijn, spanning of lijden bij de kuikens vermijdbaar was voor eiseres. Duidelijk is dat pijn, spanning of lijden vermeden kan worden door de regels voor de slacht in deze verordening na te leven. De naleving en handhaving van de eigen werkinstructies spelen daarbij een rol. Daarnaast zal moeten worden bezien of die pijn, spanning of lijden vermijdbaar was, bijvoorbeeld door tijdig en voldoende controles te verrichten op het welzijn van de kuikens en door tijdig in te grijpen bij welzijnsproblemen. De vermijdbaarheid zal uit het rapport van bevindingen, en een eventuele nadere toelichting daarop, moeten blijken. De enkele constatering dat sprake is van rugligging, stapeling van kuikens en het vallen van kuikens is dus niet voldoende omdat uit die enkele constatering nog niet kan worden geconcludeerd dat geen welzijnscontrole is uitgevoerd of dat niet tijdig is ingegrepen bij welzijnsproblemen.

[…]

Wat van het voorgaande ook zij, naar het oordeel van de rechtbank kan uit de rapporten van bevindingen in alle vier de boetezaken in ieder geval worden afgeleid dat eiseres kan worden verweten dat zij er niet voor heeft gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden bespaard is. Verweerder heeft van belang kunnen achten dat kuikens die meerdere ronden achter elkaar op de rug liggen, zoals in de onderhavige zaken volgens de boeterapporten aan de orde was, een zeer grote kans lopen om bij elke nieuwe ronde te worden bedolven door een nieuwe lading kuikens. Wanneer een kuiken op de rug ligt, kan dit dier slecht ademen en lijdt het. Maar indien een kuiken vervolgens wordt bedolven door vallende kuikens, wordt het lijden nog groter. Eiseres dient dergelijk lijden te voorkomen.

In de vier rapporten van bevindingen heeft de betreffende toezichthouder opgemerkt dat een kuiken dat op de rug ligt lijdt, omdat het geen middenrif heeft. Hierdoor drukken alle organen op de luchtzakken van het dier waardoor het kortademig wordt en uiteindelijk stikt. Het op de rug liggen van de kuikens betekent daarom lijden voor deze dieren. Dit lijden kan als vermijdbaar worden aangemerkt als de dertiende aanhanger geen einde aan dit lijden maakt door het dier op te pakken. Zoals verweerder in het verweerschrift heeft toegelicht, kan dit lijden toenemen als het kuiken wordt bedolven onder andere kuikens van elk ongeveer 2,5 kilogram. Dit laatste was volgens het rapport van bevindingen aan de orde in de zaak ROT 21/3696.

Gelet op het voorgaande is er sprake van een overtreding van artikel 3, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder b en d, van Verordening 1099/2009 en was verweerder dus bevoegd om hiervoor boetes aan eiseres op te leggen.

[…]

De wetgever heeft reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Verordening 1099/2009 gediende doel - bescherming van het dierenwelzijn - staat voorop. De rechtbank acht de hoogte van de boete die hier geldt als zodanig niet onredelijk.

Verder heeft verweerder terecht geen aanleiding gezien om de boete te halveren op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, nu het dierenwelzijn door deze overtreding ernstig is geschaad. In rechtsoverweging 3.6 is uiteengezet waarom een kuiken, dat op de rug ligt, lijdt. Uit de rapporten van bevindingen blijkt dat er meerdere kuikens waren die tenminste meer dan één ronde in de carrousel op de rug lagen. In de zaken ROT 21/3696 en ROT 21/4074 staat expliciet in de rapporten dat de kuikens door de toezichthouder rechtop werden gezet of dankzij diens aanwijzingen aan de werknemers uit hun benarde positie werden bevrijd. Ernstiger lijden is hiermee voorkomen. De verhoging van de boetes in de zaken (met uitzondering van de zaak ROT 21/3696) met toepassing van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren acht de rechtbank niet onredelijk. Eiseres is immers op 24 november 2017 voor een zelfde soort overtreding beboet.”

De rechtbank heeft, naar aanleiding van het beroep van de slachterij op overschrijding van de redelijke termijn, de boetes in alle vier de zaken gematigd en gelet hierop de beroepen gegrond verklaard en de bestreden besluiten vernietigd. De rechtbank heeft de boetes opnieuw vastgesteld. Bij boetebesluit 1 is de boete gematigd met 25% tot een bedrag van € 3.750,-. Bij boetebesluit 2 is de boete gematigd met 20% tot een bedrag van € 2.000,-. Bij boetebesluit 3 is de boete gematigd met 15% tot een bedrag van € 2.125,-. Bij boetebesluit 4 is de boete gematigd met 10% tot een bedrag van € 4.500,-.

Wettelijk kader

Beoordeling van het hoger beroep

De slachterij voert aan dat er geen sprake is van overtredingen, omdat de toezichthouders niet konden vaststellen dat de kuikens daadwerkelijk meer dan één ronde in de carrousel op hun rug hebben gelegen. De kuikens kunnen namelijk vanuit de aanvoerband op hun poten terecht zijn gekomen en (pas) tijdens de ronde in de carrousel omvallen. Ook zijn de rugliggers niet gemerkt, waardoor niet aangetoond kan worden dat eenzelfde kuiken een ronde lang op de rug heeft gelegen.

Het College oordeelt als volgt. De minister heeft aan de boetebesluiten, de daarop betrekking hebbende rapporten van bevindingen ten grondslag gelegd. Volgens vaste rechtspraak van het College (zie onder andere de uitspraak van 18 april 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:195, onder 7.2) mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een door een toezichthouder op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen, voor zover deze eigen bevindingen van de toezichthouder weergeven. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Als een toezichtrapport, zoals in het geval de rapporten 3 en 4, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal (zoals het geval is bij de rapporten 1 en 2). Dit betekent evenwel niet dat het bestuursorgaan zijn besluit hier niet (uitsluitend) op het toezichtrapport mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat de rapporten zijn opgesteld door opgeleide toezichthouders, namelijk dierenartsen, van wie niet is gebleken dat deze een belang hebben bij het onjuist vermelden van wat is waargenomen.

Tijdens de zitting heeft de aanwezige toezichthouder toegelicht dat toezichthouders voor de eerste ophanger staan ter hoogte van de tunnel waaruit de kuikens op de carrousel terechtkomen. De toezichthouder kijkt daarbij in de richting van de dertiende ophanger. Het College acht het mogelijk dat de toezichthouder op deze plek heeft kunnen waarnemen dat dezelfde kuikens een ronde lang op hun rug hebben gelegen. Daarnaast zijn partijen het er over eens dat het weliswaar mogelijk is dat kuikens gedurende hun ronde in de carrousel vanuit een staande positie op hun rug terechtkomen – doordat zij worden omgestoten door soortgenoten, of worden aangetikt wanneer een soortgenoot wordt opgehangen – maar dat dit niet heel waarschijnlijk is. Deze theoretische mogelijkheid doet niet af aan wat de toezichthouders hebben verklaard over hun waarnemingen. Bovendien geldt in alle zaken dat geen sprake was van een enkele rugligger, maar van meerdere rugliggers. Wat de slachterij aanvoert, geeft dan ook geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen in de vier rapporten. De minister heeft op grond van deze bevindingen terecht vastgesteld dat meerdere kuikens meer dan één ronde in de carrousel op hun rug lagen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Heeft de minister aangetoond dat sprake was van pijn, spanning of lijden?

Uit de rapporten van bevindingen kan volgens de slachterij niet worden opgemaakt dat sprake was van (vermijdbare) pijn, spanning of lijden, zodat niet kan worden geconcludeerd dat een overtreding is gepleegd. De beoordeling of sprake is van pijn spanning of lijden zou namelijk moeten gebeuren op basis van beschrijvingen of bevindingen die zien op het gedrag van de kuikens en/of lichamelijk onderzoek van de kuikens. De slachterij verwijst daarbij naar 8.4.7 van de uitspraak van het College van 2 juni 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:365). In de rapporten van bevindingen wordt het gedrag van de kuikens echter niet beschreven. Er wordt volstaan met de melding dat de dieren geen middenrif hebben, waardoor alle organen op de luchtzakken drukken als zij op hun rug liggen. Dit leidt vervolgens tot ademhalingsproblemen en uiteindelijk tot verstikking. Er is niet gekeken of de betreffende rugliggers daadwerkelijk ademhalingsproblemen hadden. In rapport 2, dat hoort bij boetebesluit 2, is alleen geconstateerd dat er stapeling plaatsvond. Dit bewijst nog niet dat er sprake is geweest van pijn, spanning of lijden, omdat ook in rapport 2 het gedrag van de kuikens niet wordt beschreven.

Tijdens de zitting is gevraagd wanneer een rugligger pijn, spanning en lijden ervaart. Volgens de minister geeft de wetenschappelijke literatuur geen antwoord op deze vraag. Hoewel het precieze moment waarop pijn, spanning of lijden bij een rugligger ontstaat dus niet wetenschappelijk kan worden onderbouwd, oordeelt het College dat uit mag worden gegaan van de anatomisch kennis van de dierenarts. Op basis van deze kennis weet de dierenarts dat een kuiken geen middenrif heeft, waardoor alle organen op de luchtzakken drukken als het kuiken op de rug ligt. Dit leidt tot ademhalingsproblemen en uiteindelijk tot verstikking. De slachterij heeft in dit geval niets tegenover de kennis van de dierenarts gesteld. Dat betekent dat de minister met de verklaringen van de dierenartsen afdoende heeft aangetoond dat de rugliggers pijn, spanning en lijden ervaren. In rapport 2 dat hoort bij boetebesluit 2 staat dat er sprake was van stapeling van kuikens bovenop een rugligger. Het College acht het op grond van de verklaring van de dierenarts in die zaak aannemelijk dat de pijn, spanning en het lijden van een rugligger toeneemt wanneer er een soortgenoot van ongeveer 2,5 kilo op de rugligger valt. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Heeft de minister aangetoond dat de pijn, spanning en het lijden vermijdbaar waren?

Volgens de slachterij kunnen rugliggers en stapeling bij het gebruik van de carrousel niet worden voorkomen. Bovendien volgt de eis dat kuikens niet meer dan één ronde op hun rug mogen liggen ook niet uit de Verordening. Daarnaast is de norm dat uiterlijk bij de dertiende ophanger de rugligger uit zijn positie moet worden bevrijd onhaalbaar, omdat rugliggers niet altijd goed zichtbaar zijn, bijvoorbeeld wanneer kuikens met de vleugels over elkaar heen liggen of in elkaar verstrengeld raken. De slachterij stelt zich op het standpunt dat het hier slechts om een streefnorm gaat. De slachterij heeft daarom ook haar standaardwerkwijze op dit punt aangepast.

Volgens de minister wordt de slachterij niet verweten dat er incidenteel kuikens op hun rug liggen. Wat de slachterij wordt verweten is dat zij niet tijdig heeft ingegrepen. Het is uiterlijk aan de dertiende ophanger om een rugligger uit zijn positie te bevrijden, maar in principe kan elke ophanger dit doen. De minister is het ook niet eens met de stelling van de slachterij dat rugliggers niet altijd goed te zien zijn. De dertiende medewerker aan de carrousel heeft een controlefunctie en zou die ook moeten kunnen uitvoeren omdat op de positie van deze medewerker de carrousel minder is gevuld met kuikens. Er zijn dan al veel kuikens opgepakt en opgehangen door de medewerkers die op eerdere posities aan de carrousel staan. Als de toezichthouder de rugliggers heeft opgemerkt, dan zou ook een van de medewerkers dit kunnen doen. Mocht de carrousel te vol zou zijn om rugliggers op te merken, dan moet de snelheid worden aangepast. Ook dit is de verantwoordelijkheid van de dertiende medewerker, omdat hij de aanvoerband naar de carrousel bedient. Uit de vier rapporten van bevindingen blijkt volgens de minister dan ook dat de slachterij niet tijdig heeft ingegrepen.

Het College oordeelt dat de minister heeft aangetoond dat de pijn, spanning en het lijden vermijdbaar waren. Zoals hiervoor al aan de orde is gekomen, kon de toezichthouder de rugliggers zien liggen. Dat betekent dat uiterlijk de dertiende ophanger de rugliggers had kunnen zien en uit hun positie had kunnen bevrijden. Het betoog van de slachterij dat de minister uitgaat van een onhaalbare norm als kuikens niet meer dan één ronde in de carrousel op hun rug mogen liggen, slaagt niet.. Zoals partijen op de zitting hebben gezegd zijn er de laatste jaren geen overtredingen met rugliggers meer bij de slachterij geconstateerd. Tot slot stond de norm dat een kuiken maximaal één ronde op de rug mag liggen in de voorheen gehanteerde standaardwerkwijze van de slachterij. Ook dit duidt erop dat de door de minister gehanteerde norm in beginsel wel haalbaar is. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Tussenconclusie

8 Het College komt tot het oordeel dat de rechtbank in overweging 3.7 van haar uitspraak terecht heeft geoordeeld dat de slachterij artikel 3, eerste lid, van de Verordening heeft overtreden. Daarmee was de minister bevoegd om ter zake van die overtredingen bestuurlijke boetes op te leggen. De slachterij constateert terecht dat de rechtbank in deze overweging abusievelijk ook artikel 3, tweede lid, onder b en d, van de Verordening als overtreden bepalingen heeft vermeld. In aanmerking genomen dat voor het College en voor partijen evident is dat overtreding van deze bepalingen aan geen enkele opgelegde boete ten grondslag is gelegd, gaat het hier om een kennelijke verschrijving en bestaat geen aanleiding hieraan gevolgen te verbinden. Tijdens de zitting heeft de minister gezegd dat overtreding van artikel 6 van de Verordening niet aan de boetes ten grondslag mocht worden gelegd. Partijen hebben op basis hiervan te kennen gegeven dat aan dit aspect dan ook geen aandacht meer hoeft te worden besteed. Het College zal het betoog van de slachterij hierover in de gronden van het hoger beroep daarom verder buiten beschouwing laten.

Is het opleggen van de boetes in overeenstemming met het beleid van de minister?

De slachterij stelt zich op het standpunt dat zij op basis van het huidige interventiebeleid (versie 6) steeds een schriftelijke waarschuwing had moeten krijgen in plaats van een boete. De overtredingen zijn volgens de slachterij als een categorie C-overtreding te kwalificeren, omdat er geen sprake is van een ernstige aantasting van het dierenwelzijn. De kuikens liggen namelijk maar kort op hun rug. Tijdens transporten komt het voor dat kuikens uren op hun rug liggen. Daarmee staat niet in verhouding dat de enkele seconden dat kuikens in een carrousel op hun rug liggen als een ernstige aantasting van het dierenwelzijn wordt gekwalificeerd. Vanwege het lex-mitiorbeginsel – dat inhoudt dat bij verandering van wetgeving na het tijdstip waarop de overtreding is begaan de voor de overtreder meest gunstige bepaling wordt toegepast – neergelegd in artikel 5:46, vierde, lid van de Awb en artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht, moeten de boetes daarom worden herroepen.

De minister is het met de slachterij eens dat inmiddels versie 6 van het Specifiek Interventiebeleid van toepassing is. Anders dan de slachterij stelt de minister zich echter op het standpunt dat hij direct een boete mocht opleggen, omdat de geconstateerde overtredingen zijn te kwalificeren als een klasse B-overtreding. Volgens de minister is er gezien de gevolgen voor de rugliggers, het feit dat zij niet meer zelf op hun poten konden gaan staan en het hoge aantal rugliggers sprake van (een risico op) een ernstige aantasting van het dierenwelzijn. Bovendien bestaat voortdurend het risico dat rugliggers worden bedolven onder soortgenoten die via de aanvoerband in de carrousel terechtkomen. Bij stapeling op rugliggers neemt het lijden alleen nog maar toe.

Het College oordeelt als volgt. Een overtreding van artikel 3, eerste lid, van de Verordening kan op grond van de bijlage bij versie 6 van het Specifiek Interventiebeleid als een klasse C- of als een klasse B-overtreding worden aangemerkt. Wanneer een overtreding wordt aangemerkt als een klasse C-overtreding, geeft de minister eerst een schriftelijke waarschuwing. Bij een klasse B-overtreding legt de minister direct een boete op. Het verschil tussen beide kwalificaties zit in de ernst van de overtreding. Bij (het risico op) een ernstige aantasting van het dierenwelzijn wordt de overtreding van artikel 3, eerste lid, van de Verordening als een klasse B-overtreding aangemerkt. In de toelichting bij versie 6 van het Specifiek is over de kwalificatie het volgende opgenomen:

“De ernst van de overtreding wordt in de eerste plaats bepaald door de gevolgen voor de betrokken dier(en). Hierbij wordt gelet op de mate van vermijdbare pijn, spanning of lijden (hierna verder: lijden) dat het dier of de dieren is aangedaan. Hoe groter de mate van vermijdbaar lijden is, onder andere gelet op het aantal dieren en/of de tijdsduur, des te hoger wordt de overtreding in de bijlage geclassificeerd.”

De geconstateerde overtredingen mocht de minister als klasse B-overtreding aanmerken, omdat er sprake is van (het risico op) een ernstige aantasting van het dierenwelzijn. Hiervoor onder 6.1 en 6.2 heeft het College al vastgesteld dat kuikens die op de rug liggen pijn spanning of lijden ervaren. Hoewel een ronde in de carrousel maar kort duurt (18 seconden), gaat het om een groot aantal rugliggers. Gedurende de tijd dat de kuikens op hun rug liggen, bestaat daarnaast steeds het risico op stapeling. Zoals het College hiervoor al heeft geoordeeld, is het aannemelijk dat de pijn, spanning en het lijden dat de rugliggers ervaren toeneemt wanneer er stapeling plaatsvindt. Dat het risico op stapeling niet denkbeeldig is, blijkt uit het feit dat in rapport 2 stapeling is geconstateerd. Omdat de overtredingen terecht als een klasse B-overtreding zijn gekwalificeerd, mocht de minister direct een boete opleggen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Hoogte van de boetes

De slachterij stelt dat de boetes onevenredig hoog zijn en gematigd moeten worden wegens bijzondere omstandigheden. Volgens de slachterij zijn de gevolgen voor het dierenwelzijn, voor zover deze er zijn, zeer gering. De kuikens lagen namelijk maar enkele seconden op hun rug. In die tijd kan er geen sprake zijn van noemenswaardige pijn, spanning en lijden. Datzelfde geldt voor de situatie waarin de toezichthouder stapeling heeft geconstateerd. De boetes die hiervoor zijn opgelegd staan ook niet in verhouding tot de situatie van bijvoorbeeld transport waarbij kuikens soms uren op hun rug liggen. Om diezelfde reden zijn ook de risico’s of de gevolgen van de overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering of ontbraken deze waardoor halvering van de boete plaats moet vinden op grond van artikel 2.3, eerste lid aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken wet dieren (Besluit handhaving).

Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving wordt een boete gehalveerd als de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken. Zoals kan worden afgeleid uit wat het College hiervoor onder 10.4 heeft overwogen over de kwalificatie van de overtreding, waren de risico’s en de gevolgen voor het dierenwelzijn niet gering. Om die reden kan dan ook geen toepassing worden gegeven aan artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit Handhaving. Ook overigens is niet gebleken van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb op grond waarvan de boetes hadden moeten worden gematigd. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Overschrijding redelijke termijn

De slachterij heeft in hoger beroep verzocht om de boetebedragen verder te matigen wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het College zal hieronder beoordelen of de boetebedragen om deze reden aanvullend gematigd moeten worden.

In bestraffende zaken als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

In boetezaak 201805543 (boetebesluit 1)

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 31 januari 2019. Op het moment van de uitspraak in hoger beroep zijn er, naar boven afgerond, 7 jaar en 5 maanden verstreken sinds het voornemen tot boeteoplegging. Dat betekent dat de redelijke termijn in totaal is overschreden met 3 jaar en 5 maanden maanden. Voor deze overschrijding handelt het College naar bevind van zaken. De rechtbank heeft de oorspronkelijke boete al gematigd met 25%. Het College ziet aanleiding voor een aanvullende matiging van de boete met 10% tot een bedrag van € 3.250,-.

In boetezaak 201902556 (boetebesluit 2)

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 11 oktober 2019. Op het moment van de uitspraak in hoger beroep zijn er 6 jaar en 8 maanden verstreken sinds het voornemen tot boeteoplegging. Dat betekent dat de redelijke termijn in totaal is overschreden met 2 jaar en 8 maanden. Voor deze overschrijding handelt het College naar bevind van zaken. De rechtbank heeft de oorspronkelijk boete al gematigd met 20%. Het College ziet aanleiding voor een aanvullende matiging van de boete met 10% tot een bedrag van € 1.750,-.

In boetezaak 202001098 (boetebesluit 3)

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 7 juli 2020. Op het moment van de uitspraak in hoger beroep zijn er 5 jaar en 11 maanden verstreken sinds het voornemen tot boeteoplegging. Dat betekent dat de redelijke termijn in totaal is overschreden met 1 jaar en 11 maanden. Voor deze overschrijding handelt het College naar bevind van zaken. De rechtbank heeft de oorspronkelijke boete al gematigd met 15%. Het College ziet aanleiding voor een aanvullende matiging van de boete met 5% tot een bedrag van € 2.000,-.

In boetezaak 202001429 (boetebesluit 4)

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 8 oktober 2020. Op het moment van de uitspraak in hoger beroep zijn er 5 jaar en 8 maanden verstreken sinds het voornemen tot boeteoplegging. Dat betekent dat de redelijke termijn in totaal is overschreden met 1 jaar en 8 maanden. Voor deze overschrijding handelt het College naar bevind van zaken. De rechtbank heeft de oorspronkelijke boete al gematigd met 10%. Het College ziet aanleiding voor een aanvullende matiging van de boete met 10% tot een bedrag van € 4.000,-.

Slotsom

De hogerberoepsgronden slagen niet. Vanwege overschrijding van de redelijke termijn zal het College de uitspraak van de rechtbank voor zover die ziet op de boetebedragen vernietigen en deze bedragen (verder) matigen. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond heeft verklaard, de beslissingen op bezwaar heeft vernietigd en alle vier de boetebesluiten al heeft herroepen, hoeft het College dit niet te doen.

Het College veroordeelt de minister in de door de slachterij gemaakte kosten voor het indienen van het verzoek om matiging van de boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 467,- (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 0,5). Omdat de verdere overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan het College in hoger beroep, zal de griffier van het College het in hoger beroep door de slachterij betaalde griffierecht op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb terugbetalen.

Beslissing

Bijlage

1. Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.

2. Voor de toepassing van lid 1 nemen bedrijfsexploitanten met name de noodzakelijke maatregelen om te waarborgen dat dieren:

a. a) fysiek comfort en fysieke bescherming wordt geboden, met name doordat zij schoon worden gehouden, in een omgeving met adequate thermische omstandigheden die ook bescherming biedt tegen vallen of uitglijden;

b) beschermd zijn tegen letsel;

c) behandeld en gehuisvest worden in overeenstemming met hun normale gedrag;

d) geen tekenen van vermijdbare pijn, angst, of abnormaal gedrag vertonen;

e) niet te lijden hebben van een langdurig gebrek aan voer of drinkwater;

f) niet in vermijdbaar contact komen met andere dieren die hun welzijn zouden kunnen schaden.

3. Voorzieningen voor het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten worden zodanig ontworpen, gebouwd, onderhouden en gebruikt, dat de naleving van de verplichtingen in de leden 1 en 2 overeenkomstig het verwachte activiteitenniveau het hele jaar door gewaarborgd is.

1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.

2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.

3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.