Conclusie Adv .- Gen. Mr. Eijssen.
Twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen in elk der Kamers der Staten-Generaal eist de Grondwet voor:
aanneming in tweede lezing van een wijziging van de Grondwet: art. 211;
afwijking bij overeenkomst van bepalingen van de Grondwet: art. 63 en 67.
De stemmen van twee derden van de leden, waaruit elke Kamer bestaat, eist de Grondwet voor aanneming van wetten, die de volgende onderwerpen regelen:
de bedragen betreffende het inkomen der Kroon: art. 30, lid 2;
de schadeloosstelling en de vergoeding van kosten voor leden der Tweede Kamer alsmede de toelage van de voorzitters van beide Kamers: art. 99, leden 1 en 2, en 101, lid 4;
de bedragen van pensioenen als bedoeld in Additioneel artikel IV, lid 4.
Deze tweede groep van bepalingen komt in de Grondwet voor sinds 1938. Wat die groep betreft, dateert de tekst van art. 30, lid 2, van dat jaar; doch de teksten van de andere artikelen wijken af van de teksten van het jaar 1938.
Het middel nu richt zich tegen de omstandigheid, dat de wet van 31 jan. 1957 Stb. 30 niet overeenkomstig de eis van het genoemde additionele artikel met de stemmen van 2/3 van het aantal leden van elk der Kamers zou zijn aangenomen, daar de aanneming is geschied zonder hoofdelijke stemming (en niet blijkt of vaststaat, dat bij de aanneming 2/3 van de leden aanwezig was) : 2e Kamer 21 dec. 1956, Hand. blz. 468 en 1e Kamer 29 jan. 1957, Hand. blz. 2039.
Blijkens het gehouden pleidooi zou de goedkeuring des Konings van een door de Staten- Generaal aangenomen voorstel van wet blijken "uit datum en ondertekening door de Koning en de contrasignerende Minister". De procedure is evenwel als volgt. Op een wetsvoorstel worden geplaatst de formules van Gw. art. 123, lid 1, en art. 124, lid 2, eerste formulier, die door de Voorzitter der Tweede Kamer, onderscheidenlijk de Voorzitter der Eerste Kamer worden ondertekend. Daarna wordt de door Gw. art. 131, lid 1, vereiste goedkeuring des Konings op het wetsvoorstel geplaatst. Zulks geschiedt doordat de Koning het volgende formulier op het wetsvoorstel ondertekent: "De Koning bewilligt in het voorstel". De Koning ondertekent eveneens het formulier van afkondiging van de wet, dat de beweegreden van de wet en de inhoud van de wet zelf bevat (Gw. art. 131, lid 1, jº 81). Het contra-seign komt op de laatste twee formulieren voor. Het formulier van afkondiging verschijnt in het Staatsblad zonder de drie andere formulieren. Het betoog van eiser is dus juist, voor zover het zou betekenen, dat de ondertekening door de Koning en de contrasignerende Minister van het formulier van afkondiging slechts behoort plaats te hebben indien het wetsvoorstel is goedgekeurd, en dat die ondertekening de goedkeuring des Konings zal impliceren.
Het pleidooi zocht blijkbaar in zoverre aansluiting bij Kranenburg (Het Ned. Staatsrecht, 7e druk, blz. 380), als deze zegt, dat de afkondiging van een wet op authentieke wijze vaststelt: aanneming door de Staten-Generaal, goedkeuring door de Koning en afkondiging. Behalve tautologie zie ik hier dus aanleiding tot misverstand. Van der Pot (Handb. van het Ned. Staatsrecht, 6e druk, blz. 111) geeft mijns inziens de procedure onjuist weer, waar hij zegt: Bij de afkondiging door de Koning "stelt deze de wetstekst vast".
Irrelevant komt mij voor, of de afkondiging van een wet, zoals voor eiser bij pleidooi is betoogd (Buys, De Grondwet, I, blz. 629 en Oud, Het constitutioneel recht van het Kon. der Nederl. II, blz. 91), een daad van uitvoering zou zijn (Oud geeft de wetsprocedure juist aan); zulks omdat naar mijn mening de authentieke vaststelling van de wet niet bij de afkondiging geschiedt. En die authentieke vaststelling behoort mijns inziens tot de wetgevende arbeid (Struycken, Het Staatsr. van het Kon. der Ned. 1e deel, 1915, blz. 95).
Naar eisers hoofdstelling vordert het verbod om de inhoud van een wet te toetsen aan de Grondwet (verbod van materiele toetsing) juist dat de rechter een onderzoek instelt naar de aanneming van het voorstel door de Staten-Generaal, de goedkeuring des Konings en de afkondiging (formele toetsing).
Eiser bestrijdt de betogen van Kranenburg (t.a.p. blz. 380) en van der Pot (t.a.p., blz. 106), dat de rechter niet tot formele toetsing is gerechtigd. Eiser meent met name steun te vinden in het arrest van Uw Raad van 25 nov. 1912, W. 9419 (Kranenburg en v.d. Pot beroepen zich daarop voor hùn mening).
Buiten beschouwing zijn gebleven het stellige betoog van Struycken tegen formele toetsing (t.a.p., blz. 94 e.v.) en het genuanceerde betoog van Vegting (Het algemeen Nederl. administratief recht, 1e deel, blz. 74 e.v.).
De stelling van eiser, dat moet vaststaan dat hetgeen zich als een wet voordoet, inderdaad een wet is, komt mij juist voor.
Met enkele voorbeelden zou ik dit willen toelichten:
indien een Minister een wet zou uitgeven, zonder dat de Koning deze heeft goedgekeurd;
indien de Koning een wet zou afkondigen, die noch op een voorstel van hem noch op een voorstel der Staten-Generaal zou berusten;
indien de voorzitter van een der Kamers het formulier, waaruit de aanneming door een Kamer moet blijken, zou hebben ondertekend zonder dat de Kamer het voorstel zou hebben aangenomen;
indien de aanneming door een Kamer of de goedkeuring door de Koning onder onweerstaanbare bedreiging met geweld zou zijn verkregen.
In gevallen als deze zal men hetgeen zich als een wet voordoet, mijns inziens niet als zodanig kunnen aanmerken. Formele toetsing van een wet aan de Grondwet acht ik dus bestaanbaar en nodig. De stelling dat formele schending van de Grondwet opgaat in materiële schending en dat uit dien hoofde de beoordeling van formele schending moet afstuiten op het beginsel van de onschendbaarheid van de wet, gaat mij dus te ver.
De formele toetsing van een wet lijkt mij niet aan voorschriften van bewijsrecht gebonden, aangezien dergelijke voorschriften niet gelden voor de vaststelling van het recht. De vraag of de Handelingen der Kamers authentieke akten zijn, lijkt daarom in dit verband van geen belang.
Ter nadere bepaling van het concrete geval zou ik willen stellen, dat de wetgevende macht zich moet houden aan de voorschriften der Grondwet omtrent aanneming van wetten met de stemmen van twee derden van de leden van elk der Kamers onderscheidenlijk van het aantal uitgebrachte stemmen in elk der Kamers, op gelijke wijze als de Staten-Generaal zich moeten houden aan de algemene voorschriften van Gw. art. 115 en 116 dat de Kamers niet mogen besluiten als niet meer dan de helft der leden tegenwoordig is en dat besluiten bij volstrekte meerderheid der stemmende leden moeten worden opgemaakt. Heeft een Kamer deze voorschriften niet in acht genomen, dan zal de handeling der Kamer naar mijn mening niet tot een wet kunnen leiden.
Het voor besluitvorming geldende voorschrift omtrent het aantal leden dat tegenwoordig moet zijn, geldt stellig ook indien een besluit 2/3 der uitgebrachte stemmen vereist. Indien voor een besluit de stemmen van 2/3 van de leden van een Kamer nodig zijn, zal ook 2/3 der leden tegenwoordig moeten zijn.
Het voorschrift aangevende wanneer hoofdelijke oproeping moet geschieden, geldt naar het mij lijkt, algemeen. Immers, geen voorschrift geldt daarnaast omtrent hoofdelijke oproeping voor het geval een versterkte meerderheid is vereist en ook voor dat geval zal men stellig het recht om hoofdelijke oproeping te verlangen, moeten aannemen.
Vraagt geen der leden hoofdelijke oproeping, dan zal die oproeping niet nodig zijn. Ook niet in het geval voor een besluit de stemmen van 2/3 van de leden van een Kamer nodig zijn. Want 2/3 der leden kan aanwezig zijn; en wordt dan geen hoofdelijke oproeping gevraagd, dan kan de instemming van alle aanwezigen worden aangenomen; elk lid dat wil tegenstemmen, kan zulks overigens doen door hoofdelijke oproeping te verlangen.
Voor de wijze van vaststelling van de aanwezigheid van het getal leden van een Kamer bevat de Grondwet geen voorschriften. De Kamers houden de tekening van de presentielijst voor beslissend over de mogelijkheid van beraadslaging en van stemming zonder hoofdelijke oproeping. Indien bij hoofdelijke oproeping blijkt dat de gewone meerderheid niet aanwezig is, wordt geen besluit genomen. Deze praktijk laat aan verschillende omstandigheden recht wedervaren: de leden hebben ook besognes elders in het Kamergebouw, voor werkzaamheden t.b.v. de Kamer; zij kunnen op eenvoudige wijze worden gewaarschuwd voor besluitvorming. Van misbruik van deze praktijk is niet gebleken; misbruik zou denkbaar zijn, indien vergaderingen van dagen achtereen als een enkele, slechts geschorste vergadering zouden worden beschouwd. Men kan deze praktijk beschouwen als gevestigd of bevestigd in een inwendig reglement; doch indien men zulks doet, dan komt een zodanig reglement mij niet beslissend voor, daar een Kamer daarvan kan afwijken. Zou men de praktijk zien als een gewoonterecht te vestigen of als rustende op een gewoonterecht, dan zou men behalve een constante praktijk het rechtskarakter daarvan moeten aanwijzen. Hoe zulks ook zijn moge, in ieder geval behoort het naar mijn mening tot de uitsluitende taak van elke Kamer te bepalen, op welke wijze zij voor beraadslaging en besluitvorming de aanwezigheid van het vereiste aantal leden vaststelt, indien het zaken betreft waaromtrent besluitvorming mogelijk is bij volstrekte meerderheid van stemmen.
Is dit nu anders, zoals eiser betoogt, in het geval twee derden van de stemmen van het aantal leden van een Kamer nodig is voor aanneming van een voorstel?
De praktijk blijkt verschillend te zijn en de verschillen zijn niet geëindigd nadat de aangelegenheid in de Staten-Generaal in discussie is geweest.
Een aantal gevallen moge hier worden aangeduid, dat hoofdelijk werd gestemd over een voorstel, voor de aanneming waarvan 2/3 van de stemmen van de leden van elke Kamer was vereist:
in beide Kamers: over een voorstel betreffende het inkomen der Kroon: dit heeft geleid tot de wet van 5 maart 1952 Stb. 99;
in de 1° Kamer: 12 juni 1946. Hand. blz. 5, over een voorstel tot wijziging van bedragen, bedoeld in art. 92 van de toenmalige Grondwet: het voorstel leidde tot de wet van 13 juni 1946. Stb. 1946 G 149;
in beide Kamers: over de voorstellen die leidden tot de wetten van 1 aug. 1947 Stb. 1947 H 279 en van 2 aug. 1950 Stb. 1950 K 331;
in beide Kamers: over een voorstel dat leidde tot de wet van 23 dec. 1953 Stb. 602 (N.B. Het Staatsblad vermeldt geen vindplaats van de Handelingen der Eerste Kamer; vide die Hand. blz. 2075- 2079);
in de 1° Kamer: 30 dec. 1952. Hand. blz. 2019-2021, over een voorstel dat leidde tot de wet van 2 jan. 1953 Stb. 24: met discussie over de onderwerpelijke kwestie, terwijl de Regering deelnam, zulks ten vervolge van de schriftelijke gedachtenwisseling in Bijl. Hand. 1° Kamer 1952-1953, Eerste Kamer nos. 24 en 24a;
in de 1° Kamer: 22 april 1954. Hand. blz. 2303 en 2304 over een voorstel, dat leidde tot de wet van 26 april 1954, Stb. 174.
Daarentegen werd over dergelijke voorstellen gestemd zonder hoofdelijke oproeping: in de 2° Kamer: 7 mei 1946. Hand. blz. 792: over het voorstel dat leidde tot de genoemde wet van 13 juni 1946 Stb. G 149;
in de 2° Kamer: 11 nov. 1952. Hand. blz. 2038: over het voorstel dat leidde tot de genoemde wet van 2 jan. 1953 Stb. 24;
in de 2° Kamer: 4 maart 1954. Hand. blz. 2357: over het voorstel dat leidde tot de genoemde wet van 26 april 1954 Stb. 174 (met constatering door de voorzitter der Kamer van het aantal in de vergaderzaal aanwezige leden);
in beide Kamers: over het voorstel, dat leidde tot de wet, waarvan eiser het bestaan betwist. Gezien de tegenstrijdigheid van de praktijk is naar mijn mening het bestaan van een in het staatsrecht geïncorporeerd gewoonterecht niet aanwijsbaar.
Verder verbiedt mijns inziens geen enkel wetsvoorschrift, dat een Kamer zich in voldoende mate present acht aan de hand van een presentielijst. En de bepaling of deze procedure geëigend is, behoort naar mijn mening bij uitsluiting aan het oordeel van elke Kamer.
Geen redelijk motief kan dan worden aangevoerd, waarom een Kamer niet aan de hand van de presentielijst 2/3 van het aantal van haar leden aanwezig zou mogen achten om uit dien hoofde over te gaan tot een stemming zonder hoofdelijke oproeping en het voorstel als aangenomen te beschouwen met twee derden van de stemmen van de leden van de Kamer.
Uit de gegeven voorbeelden moge overigens zijn gebleken, dat het precedent, waartegen eiser opkomt, niet het enige van die aard is en dat niet dat precedent de kwestie aan de orde heeft gesteld.
Ik acht derhalve de wet van 31 jan. 1957 Stb. 30 formeel wettig totstandgekomen (buiten beschouwing gelaten de reeds aangehaalde literatuur: onder meer pro deze slotsom Romme in 2e Kamer 15 okt. 1957 Hand. blz. 191 en 192; een artikel in de Volkskrant van 3 sept. 1957, sterk aansluitend bij Struycken; onder meer afwijkend: eiser in N.J.B. 1957, blz. 596 e.v .; van Raalte, Het Nederlandse Parlement, blz. 306-308; artikelen in de Nieuwe Rott. Courant en de Maasbode).
Mitsdien het middel ongegrond en, afgezien van de overwegingen der Rb., de beslissing der Rb. op het bestreden punt juist achtende, heb ik de eer te concluderen, dat Uw Raad het beroep in cassatie zal verwerpen en eiser zal veroordelen in de kosten, op dat beroep gevallen.