ECLI:NL:PHR:1985:AW8220, Parket bij de Hoge Raad, 22-07-1985, 22 780

Mr. Moltmaker

Conclusie inzake:

[X] BV

tegen

DE GEMEENTE [Q] (de voormalige gemeente [Z])

Edelhoogachtbaar College,

1.1 Artikel 32 van de Legesverordening van de gemeente stelt de bedragen vast welke verschuldigd zijn voor het afgeven van een hinderwetvergunning. De leden 1 tot en met 4 van dat artikel vermelden een aantal relatief geringe vaste bedragen. Ingevolge lid 5 worden de in de leden 1 tot en met 4 genoemde legesbedragen verhoogd met de publikatiekosten die door de gemeente moeten worden gemaakt in verband met de toepassing van de Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiëne.

Lid 6 schrijft vervolgens voor dat de legesbedragen genoemd in de leden 1 tot en met 4 eveneens worden verhoogd met de kosten van de ten behoeve van de belanghebbende in te winnen externe adviezen.

1.2 Op 1 november 1982 verleende de gemeente, aan belanghebbende de door deze op 10 juli 1980 gevraagde hinderwetvergunning, ter zake waarvan aan belanghebbende aan leges werd berekend f. 22.360,67, waaronder f. 22.082,05 inclusief BTW (f. 3.368,45) aan advieskosten [A] (t.w. de door de gemeente ingeschakelde externe adviseur [A] BV) .

1.3 Bij brief van 22 mei 1981 had de gemeente aan belanghebbende meegedeeld:

a dat zij [A] opdracht had gegeven het verzoek ter hand te nemen

b dat de daaraan verbonden kosten voor rekening van belanghebbende kwamen

c dat deze kosten - naast t.z.t. nog verschuldigde legeskosten - werden geraamd op f. 10.500, -- exclusief BTW.

1.4 Bij brief van 11 juni 1981 bevestigde belanghebbende een afspraak met een ambtenaar van de gemeente, dat belanghebbende in een zo vroeg mogelijk stadium bij het onderzoek zou worden ingeschakeld (o.m.) om de kosten daarvan zo laag mogelijk te houden.

1.5 De gemeente schreef op 1 juli 1981 dat zij van het verzoek van belanghebbende bij het onderzoek te worden ingeschakeld goede nota had genomen en dat ingevolge artikel 43a van de legesverordening de kosten van een externe deskundige in rekening zouden worden gebracht. Omtrent de raming daarvan werd verwezen naar de brief van 22 mei 1981.

Volledigheidshalve teken ik hierbij aan, dat de hier genoemde legesverordening kennelijk de voorloper was van de in punt 1.1 hiervoor vermelde legesverordening, welke werd vastgesteld op 26 oktober 1981 en goedgekeurd bij K.B. van 5 januari 1982 en welke dus gold op het moment dat de vergunning werd verleend. Belanghebbende heeft niet gesteld dat de tekst van de oude verordening op dit punt zodanig verschilde van de thans geldende verordening, dat hij erop mocht vertrouwen dat kosten van externe adviezen niet aan hem zouden worden doorberekend. De vraag of een dergelijke stelling met succes zou kunnen worden verdedigd, komt in deze procedure dus niet aan de orde.

1.6 Voor het verdere verloop van de correspondentie verwijs ik naar de uitspraak van het Hof. De bezwaren van belanghebbende tegen de legesheffing werden door de gemeente afgewezen bij besluit van B en W van 26 november 1982.

1.7 Het Hof is van oordeel dat de aanslag geheel in overeenstemming met de legesverordening is opgelegd, dat de rechter recht moet spreken volgens de wet en in geen geval de innerlijke waarde of de billijkheid van de wet mag beoordelen.

Van een willekeurige en onredelijke belastingheffing, welke de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid tot het heffen van leges niet op het oog kan hebben gehad, is het Hof i.c. niet gebleken, gelet op de gang van zaken.

Dat tussen de gemeente en belanghebbende een overeenkomst zou zijn gesloten, waarbij de kosten voor externe adviezen op f. 10.500, -- exclusief BTW zouden zijn vastgesteld, acht het Hof niet aannemelijk gemaakt. Het Hof verwerpt voorts het beroep op het vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel.

1.8 In het cassatiemiddel voert belanghebbende o.m. aan, dat zij weliswaar niet heeft betoogd, dat tussen haar en de gemeente een overeenkomst was gesloten, maar dat de gemeente niettemin enigermate is gebonden aan haar opgave. Een afwijking van bijna 100 % zou civielrechtelijk in strijd zijn met de goede trouw, hetgeen in administratiefrechtelijke termen betekent: in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur (in het beroepschrift in cassatie worden meer in het bijzonder genoemd het rechtszekerheidsbeginsel en zorgvuldigheidsbeginsel).

2.1 Het Hof memoreert uitvoerig de briefwisseling tussen belanghebbende en de gemeente. Het Hof ontleent daaraan het feitelijke en m.i. voldoende gemotiveerde oordeel, dat belanghebbende onvoldoende feiten en omstandigheden heeft aangevoerd om de door haar gestelde overeenkomst aannemelijk te maken.

Met de onmiddellijk daarna volgende overweging, dat B en W ook niet aan hun offerte gebonden zijn omdat belanghebbende geen feiten en omstandigheden heeft aangevoerd, terwijl aan het Hof daarvan ook op andere wijze niet is gebleken, waaruit blijkt, dat de gemeente bij belanghebbende het vertrouwen heeft gewekt ... enz. heeft het Hof m.i. implicite geoordeeld, althans kennelijk bedoeld te zeggen, dat de bedoelde briefwisseling geen feiten en omstandigheden als hiervóór bedoeld bevat. Dit is een waardering van hetgeen door belanghebbende ten processe is aangevoerd, welke waardering van feitelijke aard is en derhalve niet in cassatie kan worden getoetst.

2.2 Gelet op het vorenstaande kon en mocht het Hof m.i. tot het oordeel komen, dat in het onderhavige geval de legesheffing niet in strijd was met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Het cassatiemiddel faalt derhalve.

2.3 Er lijkt mij echter alle reden om ambtshalve te onderzoeken of een legesheffing op basis van een open formulering als die van het onderhavige artikel 32 lid 6 van de Legesverordening wel aanvaardbaar is. De formulering van die bepaling is namelijk zodanig, dat de omvang van de belastingschuld niet kenbaar is uit de wet, maar afhangt

a van de vraag welke externe deskundige(n) de gemeente wenst in te schakelen en

b de door de externe deskundige(n) berekende tarieven.

3.1 Algemeen.

3.1.1 Artikel 104 van de Grondwet (tekst 1983) bepaalt:

"Belastingen van het Rijk worden geheven uit kracht van een wet. Andere heffingen van het Rijk worden bij de wet geregeld."

Deze omschrijving bevat, aldus Van der Pot-Donner, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, 11e druk (1983) blz. 501,

"in 19e eeuwse taal het oude adagium, dat de vorst (de landsheer) geen lasten kon leggen op zijn onderdanen dan met medewerking van hun vertegenwoordigers."

3.1.2 Overeenkomstig de ook elders in de Grondwet van 1983 gebezigde terminologie (zie bijv. de artikelen 14, 15, 20 en 29 Gw.) luidde de oorspronkelijk voorgestelde tekst van artikel 104 (Tweede Kamer, zitting 1978-1979-15.575, nr. 2):

"Belastingen en andere heffingen van het Rijk worden bij de wet geregeld."

Deze redactie gaf aanleiding tot een parlementaire discussie over de draagwijdte van de in deze terminologie besloten delegatiebevoegdheid. Zie Bijlage II bij de MvT (stuk nr. 4), blz. 11 en 12, waaruit blijkt, dat de bewindslieden het met de Raad van State eens zijn, dat waar delegatie van belastingwetgeving niet te vermijden valt, deze delegatie zoveel mogelijk beperkt dient te blijven tot minder essentiële onderdelen. Zij merken echter tevens op (t.a.p. blz. 12) :

"Hoever de wetgever daarbij mag gaan, en aan welke organen hij mag delegeren, blijkt niet uit de delegatieterminologie. Deze vragen zullen moeten worden beantwoord door andere aspecten van de grondwettelijke opdracht tot wetgeving, als het onderwerp, de historie en de strekking van de bepaling."

De bewindslieden waren er voorts niet van overtuigd, dat door de term "uit kracht van een wet"

"zou zijn aangegeven dat delegatie van belastingwetgeving nimmer betrekking mag hebben op de elementen van het belastbaar feit, de basis van het tarief en de normen die strekken tot het vaststellen van de kring van belastingplichtigen."

In de MvA onderstrepen de bewindslieden nogmaals (Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15.575, nr. 7, blz. 7) dat zij

"niet anders beogen dan de delegatiebevoegdheid ten aanzien van belastingwetgeving beperkt te houden en zich niet verder te doen uitstrekken dan in het verleden het geval is geweest."

en in de Nota naar aanleiding van het eindverslag (stuk nr. 9, blz. 2):

"ons voorstel waarborgt dat geen belasting of ander heffing onder welke benaming ook wordt geheven zonder wettelijke grondslag. Daarbij is over de gehele linie terughoudendheid geboden ten aanzien van delegatie van wetgevende bevoegdheid."

Bij amendement (stuk nr. 10) werd de redactie van artikel 104 Gw. geformuleerd zoals deze thans luidt. Blijkens de toelichting beoogde het amendement tot uitdrukking te brengen dat bij delegatie in de belastingwetgeving grote terughoudendheid geboden is.

3.1.3 De gedachte dat de delegatiebevoegdheid in de belastingwetgeving zo beperkt mogelijk moet worden opgevat, vinden wij ook allerwege terug in de litteratuur. Ik volsta met te verwijzen naar J.A. Schlette, Delegatie in het Nederlands Belastingrecht, diss. VU Amsterdam 1963, en de Geschriften nrs. 122 (Proeve van een nieuwe grondwet) en 131 (Delegatie van wetgevende bevoegdheid) van de Vereniging voor Belastingwetenschap (resp. uit 1968 en 1972), zie ook Geschrift nr. 155 (1981) blz. 80.

3.1.4 Het Europese Hof van Justitie 9 juli 1981, nr. 169/80, Jurisprudentie van het Hof van Justitie 1981, blz. 1931 e.v. overweegt (rov. 17):

"Het beginsel van rechtszekerheid eist dat een regeling waarbij aan de belastingplichtige lasten worden opgelegd duidelijk en nauwkeurig omschreven is, opdat de belastingplichtige ondubbelzinnig zijn rechten en verplichtingen kan kennen en dienovereenkomstig zijn beschikkingen kan treffen."

3.2 Lagere overheden algemeen.

3.2.1 Dat delegatie zo beperkt mogelijk behoort te zijn, geldt niet alleen voor de in artikel 104 Gw. genoemde belastingen van het Rijk maar evenzeer voor de heffingen van de lagere overheden. Het grote verschil tussen deze beide wordt in Van der Pot-Donner (a.w. blz. 449) als volgt omschreven:

"De rechter zal zich, ook nu de Grondwet poogt aan te geven, hoever delegatie kan gaan, als zij naar de wet verwijst, zich ervan onthouden om te toetsen of de wet niet teveel delegeert. Art. 120 G.W. gebiedt hem die terughoudendheid. Doch waar dat gebod niet geldt, is hij waakzaam tegen te vergaande delegatie."

3.2.2 Toetsing op dit punt van een belastingwet in formele zin aan het Verdrag van Rome tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zal naar ik aanneem volgens de opvatting van Uw Raad zoals deze blijkt uit het arrest van 14 september 1983, BNB 1984/224, nt. J.P. Scheltens, niet mogelijk zijn.

Een uitzondering daarop lijkt mij in beginsel mogelijk als de wet in formele zin zo vaag zou zijn en een zodanige mogelijkheid tot willekeur zou bevatten, dat er eerder van confiscatie c.q. onteigening zonder schadevergoeding dan van belastingheffing sprake zou zijn. In het onderhavige geval lijkt mij dit echter niet aan de orde.

3.2.3 Met betrekking tot de rechterlijke toetsing van (verboden) delegatie op andere gebieden dan die van de gemeentelijke belastingen verwijs ik naar de noot van H.J. Hofstra onder HR 7 februari 1973, BNB 1973/69 en de conclusie van mijn ambtgenoot Van Soest voor HR 22 december 1976, BNB 1977/50, nt. H.J. Hofstra (blz. 237) en HR 11 maart 1981, BNB 1981/105 (blz. 572) en de daarin vermelde jurisprudentie en litteratuur. Hij citeert t.a.p. de omschrijving van A.M. Donner (Handelingen NJV 1951, I, blz. 173) :

"Verboden delegatie wordt .... aangenomen, wanneer het gaat om de "uitvoering" van zo ruim geformuleerde voorschriften, dat de uitvoerende organen in feite "naar goedvinden" of "naar willekeur" zouden kunnen regelen of beschikken."

Aangenomen dat milieuheffingen belastingen zijn (volgens het antwoord op vraag 10, Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18.474, nr. 4, blz. 2 hebben de door de centrale waterbeheerders opgelegde heffingen een retributiekarakter), meent H.J. Hofstra (WFR 5670/1985, blz. 194), dat zij moeten worden ingepast in de beginselen die wij aan onze belastingstructuur ten grondslag leggen. Voor retributies zou naar ik meen in beginsel hetzelfde gelden. Vgl. bijv. MvA, Eerste Kamer, zitting 1980-1981-15.575, nr. 20, blz. 3. Zie in dit verband ook HR 13 februari 1985, nr. 22.571 en mijn conclusie voor dat arrest.

3.3 Artikel 270 gemeentewet, algemeen.

3.3.1 Een beperking van de delegatiebevoegdheid in gemeentelijke belastingverordeningen geeft artikel 270 van de gemeentewet, luidende:

"Onverminderd de bepalingen van het derde hoofdstuk van deze titel vermelden de belastingverordeningen, in de daartoe leidende gevallen, de belastingplichtige, het voorwerp der belasting, de grondslag, het tarief, het tijdstip van ingang van de heffing en hetgeen overigens voor de heffing en de invordering van belang is."

3.3.2 Artikel 270 is ontleend aan artikel 269 (oud) gemeentewet. Met betrekking tot laatstgenoemd artikel vermeld ik de volgende jurisprudentie:

3.3.3 Op het eerste gezicht lijkt deze jurisprudentie voor het onderhavige geval doorslaggevend. Immers het is duidelijk dat een bepaling als het onderhavige artikel 32 lid 6 van de legesverordening de belastingplichtige geen enkele zekerheid verschaft omtrent de hoogte van de leges die hij verschuldigd zal worden. Niettemin lijkt een dergelijke conclusie wat voorbarig en dient eerst in de beschouwingen te worden betrokken de wetsgeschiedenis van artikel 270, het karakter van leges en de vraag of op grond daarvan een andere benadering rechtvaardigd is.

3.4 Wetsgeschiedenis van artikel 270 algemeen.

3.4.1 De MvT op de wet van 24 december 1970, Stb. 608, waarbij artikel 270 van de gemeentewet zijn huidige redactie kreeg, zegt (Tweede Kamer, zitting 1967-1968-9538, nr. 3, blz. 23 lk):

"In dit artikel is het beginsel neergelegd, dat voor zover daarin niet door de wet is voorzien, de belastingverordening alles moet bevatten wat voor de heffing en de invordering van de belasting van belang is. Met de woorden "in daartoe leidende gevallen" is beoogd tot uitdrukking te brengen, dat de in de onderhavige bepaling genoemde gegevens slechts in de verordening behoeven te worden opgenomen, voor zover zulks met het oog op de aard van de belasting mogelijk en nodig is."

3.4.2 Naar het mij voorkomt wordt - mede gelet op de tekst van artikel 270 - in dit citaat bedoeld te zeggen, dat volgens artikel 270 delegatie slechts is toegestaan, indien de aard van de belasting opneming van de in het artikel genoemde gegevens in de belastingverordening onmogelijk of onnodig maakt. De vraag wanneer iets onmogelijk of onnodig is, zal echter niet steeds eenvoudig te beantwoorden zijn. M.i. moet dit worden uitgelegd als redelijkerwijs onmogelijk of onnodig. De beantwoording van de vraag of daarvan sprake is zal vaak afhangen van subjectieve waarderingen: wanneer wordt een wettelijke bepaling te ingewikkeld of te ondoelmatig of te weinig flexibel enz. De kenbaarheid voor de belanghebbenden van hun belastingverplichtingen moet echter voorop blijven staan, vgl. bijv. MvA (stuk nr. 6) blz. 19 rk .:

"De ondergetekenden zijn oordeel, dat het door indexering automatisch aanpassen van gemeentelijke tarieven geen aanbeveling verdient .... Voorts zal automatische tariefsaanpassing bij gemeentelijke belastingen leiden tot een verminderd inzicht van de contribuabelen in hun fiscale verplichtingen."

3.4.3 Wat dus i.c. ter beoordeling staat, is of de aard van de legesheffing noodzaakt tot een bepaling als het onderhavige artikel 32, lid 6 van de legesverordening.

3.5 De aard van de legesheffing.

3.5.1 In de MvT (Zitting 1967-1968-9538, nr. 3, blz. 23 lk) wordt opgemerkt:

"Voorts zijn thans, overeenkomstig de regeling vervat in artikel 146 van de Provinciewet, de leges, naast de rechten bedoeld in artikel 277 (nieuw), afzonderlijk vermeld (letter h). De leges hebben nl. niet altijd zuiver het karakter van een retributie. Bovendien heeft het weinig zin het voorschrift inzake beperking van de opbrengst tot een "matige winst" ook voor leges te doen gelden, omdat de kosten hier "veelal niet of moeilijk zijn te bepalen.

3.5.2 Naar aanleiding van een opmerking in het VV (Zitting 1968-1969-9538, nr. 5, blz. 15 rk), dat de leges in de loop der jaren tot absurde bedragen zijn opgevoerd, zegt de MvA (stuk nr. 6, blz. 20 lk):

"Overigens wordt opgemerkt dat voor de goedkeuring van de legesverordeningen met betrekking tot tarieven die "uit de toon" vallen, met de betrokken gemeentebesturen overleg wordt gepleegd. Tot staving van het voorgestelde legesniveau wordt veelal overlegging van een kostenopstelling verlangd .... Kunnen bepaalde gemeenten zich budgettair veroorloven de tarieven lager dan kostprijsdekkend te stellen, dan staat hun zulks uiteraard vrij."

3.5.3 Met betrekking tot de leges terzake van bepaalde vergunningen vinden wij in de MvA (blz. 19 lk):

"Kosten als die van welstandstoezicht bij bouwvergunningen en die van deskundigen bij hinderwetvergunningen zullen door de gemeenten in de leges volledig aan de belanghebbenden kunnen worden doorberekend."

3.5.4 A.L.C. Simons heeft in WFR 5464 (1980) verdedigd, dat leges niet zouden mogen uitgroeien tot een vergoeding voor dienstverlening. De Commissie tot herziening van het belastinggebied van provincies en gemeenten (Commissie Christiaanse 1983) meent (Rapport blz. 60/61) dat heffing van leges moet worden beperkt tot vergoeding van kosten, die de gemeente maakt ten behoeve van dienstverlening aan individuele burgers en bedrijven en dat het dus geen echte belastingen (behoren te) zijn. De Commissie wil daarbij echter een ruim begrip dienstverlening hanteren (Rapport blz. 107) en bestrijdt de mening van Simons met het argument, dat in de moderne staatsopvatting zeer wel van dienstverlening kan worden gesproken ook al gaat het i.c. om een zuiver publiekrechtelijke handeling van de overheid. Simons merkt echter op (WFR 5670/1985, blz. 181), dat een vergunningverlening ten behoeve van het milieu of voor een hinderwet in wezen geschiedt ten behoeve van de maatschappij in zijn geheel en niet van degene aan wie zij verleend wordt. Een tegengestelde opvatting berust z.i. op een staatsidee waarin vrijwel elk menselijk handelen is verboden en dat de staat wel zal uitmaken wie wat mag doen.

3.5.5 J.A. Suurland merkt in WFR 5670 (1985) blz. 189, op, dat in de rijksvisie, zoals weergegeven in het rapport Rijksbijdragen milieu-apparaatskosten van provincies (Publikatiereeks Milieubeheer nr. 9, Ministerie VROM 1984) de kosten van behandeling van de vergunningaanvragen vooralsnog uit leges dienen te worden bestreden. Zie ook de brief dd 23 juli 1984 van de Minister van VROM inzake de herziening financiële structuur milieubeleid, Tweede Kamer Vergaderjaar 1983-1984, 18.474, nr. 1 en antwoord 7 in stuk nr. 4, waarin wordt gezegd, dat de legesproblematiek nog in zijn geheel zal worden bezien.

3.5.6 Voor de geschiedenis en de aard van de leges verwijs ik voorts nog naar de conclusie van mijn ambtgenoot Mok voor HR 4 maart 1981, BNB 1981/142, nt. H.J. Hofstra en de daarin vermelde litteratuur en jurisprudentie, alsmede F.J. Meijer Drees in TvO 1981, blz. 341 e.v. en J.G.E. Gieskes in Belastingblad 1984, blz. 3 e.v. Bij voormeld arrest besliste Uw Raad, dat de wetgever geen rechtstreeks verband heeft willen leggen tussen de hoogte van de leges en de omvang van de verleende diensten.

3.5.7 Gelet op het vorenstaande moet er van worden uitgegaan, dat het bedrag van de leges voor de afgifte van hinderwetvergunningen een volledige vergoeding van de kosten, ook die van externe deskundigen mag omvatten en eventueel zelfs meer.

Daarmee is echter nog geenszins de vraag beantwoord of het vaststellen van die kosten redelijkerwijs niet anders mogelijk is dan op de wijze als in het onderhavige geval in de legesverordening is geregeld. De in punt 3.5.3 geciteerde passage laat zich niet uit over de wijze waarop de doorberekening van de kosten moet geschieden en ik lees daarin dan ook nog niet zonder meer een vrijbrief om in de legesverordening slechts die doorberekening voor te schrijven zonder enige nadere concretisering.

3.6 Andere oplossingen?

3.6.1 Als het uitgangspunt is, dat de gemeente er naar zal willen streven, dat in de legesheffing een volledige vergoeding is begrepen voor de kosten van een externe deskundige, is het zeker niet eenvoudig zulks in een legesverordening zodanig te verwoorden, dat de verzoeker een redelijke zekerheid heeft omtrent het beloop van de heffing.

3.6.2 In zijn uitspraak van 18 mei 1983, nr. 139/82, BNB 1984/289, Belastingblad 1983, blz. 398, achtte het Hof 's-Gravenhage niet in strijd met artikel 270 gemeentewet de bepaling in een legesverordening, waarin de advieskosten waren vastgesteld op f. 27,50 per één vierde manuur of gedeelte daarvan, dat door de Technische Milieudienst Drechtsteden aan het advies is besteed. (Zie voor een overeenkomstige uitspraak van hetzelfde Hof, 17 oktober 1983, BNB 1985/66). Hoewel een dergelijke bepaling door het noemen van de in te schakelen deskundige en het vermelden van een kwartiertarief wel meer zekerheid biedt dan een bepaling als de onderhavige, biedt zij de belanghebbende nog geen enkele zekerheid over het eindbedrag. Dit zal afhangen van de aard van de te verrichten onderzoekingen en de daarmee gemoeide tijd. Maar is het wel redelijkerwijs mogelijk de belanghebbende meer zekerheid te geven? De gemeente loopt in een geval als dat van voormelde uitspraak reeds het risico dat - bij ontbreken van bindende tariefafspraken voor langere termijn met de deskundige - de in de verordening genoemde tarieven te laag worden en dus geen volledige vergoeding meer opleveren.

3.6.3 De gemeente zou de oplossing kunnen zoeken in een tarief, dat niet is gerelateerd aan de uit hun aard tevoren onbekende kosten van een externe deskundige, maar dat een zodanige hoogte heeft, dat daarin alle onzekerheden zijn verdisconteerd. Het bezwaar van een dergelijke oplossing lijkt mij, dat door de noodzakelijke grofheid van een dergelijke tariefstelling de meeste belanghebbenden meer betalen dan nodig is en de enkele belanghebbende, wiens aanvraag tot een onvoorzienbaar omvangrijk onderzoek noopt, te weinig.

3.6.4 Het zou m.i. bepaald geen slechte oplossing zijn als de gemeente aan het verlenen van de hinderwetvergunning de voorwaarde zou kunnen verbinden, dat de belanghebbende bereid is als partij toe te treden tot een driepartijenovereenkomt met de gemeente en de externe deskundige inzake de aard, omvang en kosten van het onderzoek.

Belanghebbende zou dan van het begin af aan zijn betrokken in het overleg dienaangaande. Bovendien zou de uitvoering van de overeenkomst door de burgerlijke rechter kunnen worden getoetst. De kostenvergoeding zou dan geheel buiten de legesverordening om op privaatrechtelijke basis geregeld kunnen worden.

Het probleem is echter dat als belanghebbende - al dan niet terecht - niet tot een dergelijke overeenkomst zou wensen toe te treden, de gemeente het verlenen van de vergunning niet op die grond kan weigeren (zie artikel 13 Hinderwet). Het lijkt echter zeer wel denkbaar, dat men een kostenvergoedingsregeling in de legesverordening - hoe die ook moge luiden - opneemt uitsluitend geldend ingeval belanghebbende die kosten niet op andere wijze, bijv. via een privaatrechtelijke overeenkomst als vorenbedoeld, voldoet.

3.6.5 Met het legaliteitsbeginsel (c.q. rechtszekerheidsbeginsel) zou ik niet in strijd achten, dat de legesverordening zou voorschrijven, dat de belanghebbende de kosten van onderzoek door een externe deskundige voldoet tot het bedrag van een door deze gedane offerte, vermeerderd met een percentage van (stel) ten hoogste 25. De belanghebbende kan dan binnen redelijke grenzen de financiële consequenties van zijn aanvraag overzien. De vraag wie het risico van een kostenoverschrijding zou moeten dragen, ligt dan in de onderhandelingssfeer tussen gemeente en externe deskundige.

3.6.6 Gelet op het vorenstaande kan m.i. niet worden gezegd, dat de aard van een legesheffing als de onderhavige het onmogelijk zou maken in de legesverordening een regeling te treffen die binnen redelijke grenzen de contribuabele inzicht geeft in zijn verplichtingen.

Het onderhavige artikel 32, lid 6, van de legesverordening geeft een dergelijke minimale zekerheid echter in geen enkel opzicht, zodat de bepaling naar het mij voorkomt in strijd is met artikel 270 van de Gemeentewet en mitsdien onverbindend.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,