ECLI:NL:PHR:2018:258

2. Bespreking van het cassatiemiddel

Het middel bestaat uit twee onderdelen, genummerd I en II. Onderdeel II bevat enkel een voorbehoud tot aanvulling, waarvan als gezegd geen gebruik is gemaakt, en blijft daarom verder onbesproken. Het eerste onderdeel komt met drie subonderdelen op tegen rechtsoverweging 4.18 van de bestreden beschikking, waar de rechtbank tot de conclusie komt dat onderdeel 1 van het verzoekschrift van [verzoeker] , dat zich richtte tegen de verrekening op basis van kwaliteitsverschillen en de verbindendheid van de Nadere Regels bestreed, ongegrond moet worden verklaard. Voordat ik op de diverse klachten van het onderdeel inga, verken ik eerst het terrein.

Volgens de Wilg moet onder landinrichting worden verstaan de inrichting van landelijke gebieden door de uitvoering van werken en de herindeling van het grondgebruik, ter verbetering van de inrichting van het landelijke gebied overeenkomstig de functies van dat gebied, zoals deze in het kader van de ruimtelijke ordening zijn aangegeven (art. 1 lid 1 jo. art. 16 Wilg). In de context van landbouw wordt landinrichting vooral ingezet ter verbetering van de agrarische structuur (de verkaveling), met name door de vergroting van kavels en het verminderen van versnippering. Aan dat laatste bestaat veelal behoefte in verband met grondmobiliteit, vererving en splitsing van bedrijven, mede tegen de achtergrond van de toenemende schaalvergroting in de landbouw.

De Wilg voorziet in verschillende instrumenten om de landinrichting te realiseren. In de onderhavige zaak is sprake van ‘herverkaveling’, door art. 1 lid 1 Wilg gedefinieerd als de samenvoeging, verkaveling en verdeling van onroerende zaken met toepassing van titel 3 van hoofdstuk 8 van de wet. Er kan mijns inziens geen twijfel over bestaan dat herverkaveling ontneming van eigendom impliceert in de zin van art. 1 Eerste Protocol EVRM. Die ontneming moet dus het algemeen belang dienen en plaatsvinden onder de voorwaarden voorzien in de wet. De ontneming moet ook proportioneel zijn, in de zin dat een ‘fair balance’ bestaat tussen de eisen van het algemene belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu; een ‘excessive burden’ voor de individuele eigenaar is ontoelaatbaar.

Uitgangspunt volgens art. 52 lid 3 Wilg is dat bij de herverkaveling aan iedere eigenaar een recht wordt toegedeeld met betrekking tot onroerende zaken van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als door hem is ingebracht, terwijl volgens art. 56 lid 2 Wilg iedere eigenaar aanspraak heeft op een oppervlakte in kavels die gelijk is aan de oppervlakte van de door hem ingebrachte kavels, verminderd met het in art. 56 lid 1 Wilg voorziene verminderingspercentage van maximaal vijf procent in verband met, kort gezegd, openbare voorzieningen. Deze uitgangspunten (gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming, gelijke oppervlakte) hebben in hoge mate het karakter van een ideaalplaatje. Wie zich een beeld probeert te vormen van de complexiteit van een herverkaveling en de vele daarbij te dienen belangen, begrijpt dat het veelal onvermijdelijk is dat op de uitgangspunten van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming en gelijke oppervlakte inbreuk wordt gemaakt.

De wetgever heeft dat ook onder ogen gezien. Wat betreft het uitgangspunt van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming volgt dat uit de bepaling van art. 52 lid 3 Wilg zelf, die begint met het voorbehoud ‘Voor zover het belang van de landinrichting zich hiertegen niet verzet’. Wat betreft het uitgangspunt van gelijke oppervlakte volgt het uit art. 56 lid 4 Wilg, volgens welke van lid 2 kan worden afgeweken indien toepassing daarvan aan de totstandkoming van een behoorlijke herverkaveling in de weg zou staan, waarbij opnieuw een bovengrens van vijf procent geldt.

De eigenaar aan wie mindere grond wordt toegedeeld in hoedanigheid en/of gebruiksbestemming dan door hem wordt ingebracht, dan wel minder oppervlakte dan zijn inbreng minus het verminderingspercentage, dient voor die ‘onderbedeling’ te worden gecompenseerd. Die verplichte compensatie dunkt mij in de eerste plaats voort te vloeien uit de hiervoor benoemde eis van proportionaliteit. Zij dunkt mij in de tweede plaats ook een eis te zijn van het beginsel dat ongerechtvaardigde verrijking behoort te worden geredresseerd, welk beginsel niet alleen in het privaatrecht geldt (art. 6:212 BW), maar ook in het bestuursrecht. Uit dit laatste volgt ook wie de bedoelde compensatie behoort of behoren op te brengen: tegenover de onderbedeelde eigenaar staan een of meer ‘overbedeelde’ eigenaren en het is alleszins redelijk dat zij voor die compensatie worden aangeslagen.

Met dit laatste wil ik niet zeggen dat zeker is, zoals de rechtbank in rechtsoverweging 4.11 lijkt te veronderstellen, dat zonder verrekening van waardeverschillen na de herverkaveling vorderingen uit art. 6:212 BW mogelijk zouden zijn. Uw Raad heeft met betrekking tot de Landinrichtingswet geoordeeld dat behoudens bijzondere gevallen er geen plaats is voor een algemene vordering uit ongerechtvaardigde verrijking, omdat de in die wet opgenomen termijnen ertoe dienen om binnen korte tijd het proces van ruilverkaveling onherroepelijk te kunnen afronden door middel van een onaantastbare vaststelling van de rechten op de in de ruilverkaveling betrokken percelen, en dat daarmee niet is te verenigen dat ter zake van de voordelen en nadelen die voor betrokkenen uit de ruilverkaveling voortvloeien en waarvoor in het kader van de ruilverkaveling een definitieve (financiële) regeling wordt getroffen, na het verstrijken van de wettelijke termijnen alsnog een vordering op grond van ongerechtvaardigde verrijking zou kunnen worden ingesteld. Pleitbaar is dat in geval van een uitleg van de Wilg volgens welke waardeverschillen niet worden verrekend, hierover thans anders zou behoren te worden geoordeeld. Dat is echter niet waar het mij nu om gaat. Het gaat mij erom dat de Wilg, evenals iedere andere wet, mede behoort te worden uitgelegd in het licht van algemeen erkende rechtsbeginselen, waaronder het beginsel van redres van ongerechtvaardigde verrijking.

Wat betreft een onderbedeling in oppervlakte zegt art. 61 Wilg uitdrukkelijk dat tussen de eigenaren verrekening in geld plaatsvindt. Die verrekening vindt plaats via de LGR, zie art. 62 lid 1 onder c sub 1 Wilg. Wat betreft een onderbedeling in hoedanigheid en/of gebruiksbestemming luidt de wet helaas niet even uitdrukkelijk.

Zoals gezegd, schrijft art. 52 lid 3 Wilg voor dat, voor zover het belang van de landinrichting zich hiertegen niet verzet, aan iedere eigenaar een recht wordt toegedeeld met betrekking tot onroerende zaken van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als door hem ingebracht. Dit is nader uitgewerkt in art. 15 e.v. van de ministeriële Regeling inrichting landelijk gebied (hierna: Rilg), die berust op de delegatiebepaling van art. 52 lid 4 Wilg. Art. 17 Rilg bepaalt dat de gelijke hoedanigheid wordt bepaald aan de hand van (a) de opbouw, samenstelling en fysische eigenschappen van de lagen in de bodem tot ten minste een diepte van 1 meter onder het maaiveld, en (b) de grondwaterkarakteristiek. Van de gronden met een gelijke hoedanigheid wordt de bodemgeschiktheid per gebruiksbestemming volgens art. 19 Rilg onder meer bepaald aan de hand van de ontwateringstoestand, de beschikbaarheid van bodemvocht voor de groei van gewas en de stevigheid van de bovengrond. Een uitwerking van de wijze van toedeling is te vinden in de onder 1.6 aangeduide en in de beschikking van de rechtbank veelvuldig aangehaalde Bilg. Art. 19 Bilg zegt dat Gedeputeerde Staten de eigenaar die een recht op een kavel van een andere hoedanigheid en gebruiksbestemming toegedeeld heeft gekregen dan hij heeft ingebracht, kunnen compenseren door middel van een oppervlaktecorrectie of door betaling van een geldsom. Laatstbedoelde financiële afwikkeling krijgt zijn beslag in de LGR. Art. 24 Bilg schrijft voor dat de LGR alle aan de betrokken eigenaren toe te rekenen kosten en toe te kennen vergoedingen dient te vermelden.

De Bilg gaat er dus vanuit dat behalve onderbedeling in oppervlakte ook onderbedeling in hoedanigheid en/of gebruiksbestemming dient te worden gecompenseerd. Is de Bilg (een algemene maatregel van bestuur) in zoverre echter niet in strijd met de hogere regeling van de Wilg (wet in formele zin) en dus onverbindend?

Het is onmiskenbaar dat de wetgever met de Wilg heeft gekozen voor de oppervlakte van de in de herverkaveling begrepen gronden als ruilgrondslag. Aldus heeft de wetgever gebroken met het stelsel onder de voorganger van de Wilg, de Landinrichtingswet (Stb. 1985/299; hierna: Liwet), die uitging van de waarde van de ingebrachte gronden als ruilgrondslag (art. 142 lid 2 Liwet). Een onder- of overbedeling in waarde (toegestaan tot maximaal vijf procent, art. 144 lid 1 Liwet) werd met de eigenaren in geld verrekend (art. 145 Liwet) via de LGR (art. 212 lid 1 onder c sub 1 Liwet). Naar blijkt uit de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel dat aan de Wilg ten grondslag ligt (door de rechtbank aangehaald in rechtsoverweging 4.5 van haar beschikking) ligt aan die breuk de gedachte ten grondslag dat de agrarische en economische waarde van grond door ontwikkelingen in de landbouwkundige praktijk steeds minder door bodemkundige factoren wordt bepaald, terwijl oppervlaktegerelateerde factoren aan belang hebben gewonnen, alsmede dat er een vereenvoudiging kon worden bereikt.

Een keuze voor oppervlakte in plaats van waarde als ruilgrondslag, betekent echter geenszins dat waardeverschillen niet tot verrekening via de LGR zouden moeten kúnnen leiden. Sterker, significante waardeverschillen behóren daartoe ook te leiden in verband met de hiervoor aangeduide beginselen van proportionaliteit en redres van ongerechtvaardigde verrijking. Hoewel het gelukkiger zou zijn geweest wanneer dat in de Wilg met zoveel woorden tot uitdrukking was gebracht, acht ik het zeer wel verdedigbaar om met de rechtbank de benodigde ruimte te zoeken in de bepalingen van art. 62 lid 1 onder c sub 4 en 68 lid 1 onder b sub 4 Wilg, volgens welke de LGR ook in verband met ‘de overige zaken’ opgave kan doen van geldelijke verrekeningen tussen de betrokken eigenaren. In deze opvatting is de Bilg, in het bijzonder art. 19 van die regeling, dus niet in strijd met de Wilg (en geldt hetzelfde voor Nadere Regels die met art. 19 Bilg in overeenstemming zijn).

Tot deze wetsuitleg draagt ook de totstandkomingsgeschiedenis van de Wilg bij. Uit de Memorie van Toelichting onder 7.4.4.2 (in de beschikking van de rechtbank aangehaald onder 4.13) blijkt dat de wetgever voor ogen had dat de onder de werking van de Landinrichtingswet bekende verrekenposten, waaronder de verrekening van waardeverschillen tussen de ingebrachte en de toegedeelde percelen, ook onder vigeur van de Wilg in de LGR zouden worden opgenomen. En uit de door rechtbank onder 4.14 aangehaalde Nota naar aanleiding van het verslag volgt met zoveel woorden dat afwijking van het uitgangspunt van toedeling van percelen van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming, evenzeer als van het uitgangspunt van gelijke oppervlaktes, tot financiële verrekeningen leidt. Hetzelfde blijkt uit hetgeen door de verantwoordelijke Minister bij gelegenheid van de behandeling in de Eerste Kamer is gezegd, zoals door de rechtbank onder 4.15 aangehaald.

In dit verband is het passend om nader in te gaan op de betekenis van de verwerping door de Tweede Kamer van de motie Van den Brink, door de rechtbank kort aangeduid onder 4.17.3. Het verslag van de algemene beraadslaging over het wetsvoorstel Wilg op 31 augustus 2006 vermeldt de navolgende dialoog tussen de Minister en het lid van de Tweede Kamer Van den Brink:

‘Minister Veerman: (…) Voorzitter. De heer Van den Brink vindt terecht dat de beoordeling van de kwaliteit van de liggende gronden bij toedeling niet gemist kan worden. De heer Van den Brink krijgt dus weer gelijk van mij. Tegen hem zeg ik dan ook: tel de momenten dat ik het met u eens ben. De oppervlakte van kavels is weliswaar de basis voor de korting in de toedeling (artikel 56, tweede lid), maar het uitgangspunt is tevens dat in beginsel kwalitatief vergelijkbare gronden worden toegedeeld als die zijn ingebracht. De WILG hanteert hiermee hetzelfde stelsel als de Reconstructiewet concentratiegebieden. De beoordeling van de kwaliteit en de ligging van de gronden wordt dus wel degelijk betrokken bij de toedeling.

(…)

De heer Van den Brink (LPF): (…) De minister heeft gesproken over het opbrengend vermogen van grond bij ruilverkaveling. Ik ben de mening toegedaan dat het opbrengend vermogen van grond die is toebedeeld bij ruilverkaveling nog belangrijker is dan het aantal hectares dat toegewezen is. De minister blijkt het met mij eens te zijn. Maar ja, hoe moeten wij dat nu precies regelen? Juist in ruilverkavelingsgebieden is het veelal een probleem dat men vervuilde grond of grond van mindere kwaliteit terugkrijgt en daar kunnen de betrokkenen niets aan doen. Daarom dien ik de volgende motie in. (…)

De Kamer,

gehoord de beraadslaging,

van mening zijnde dat de Wet inrichting landelijk gebied ertoe kan leiden dat bij een ruilverkaveling een eigenaar een totale oppervlakte grond toebedeeld krijgt met een opbrengend vermogen dat minder is dan de door hem ingebrachte oppervlakte grond;

van mening zijnde voorts dat het opbrengend vermogen van de grond een van de belangrijkste elementen vormt voor de mate waarin een agrarisch bedrijf rendabel is;

roept de regering op, ervoor te zorgen dat bij een ruilverkaveling de aan de eigenaar toebedeelde gronden eenzelfde opbrengend vermogen hebben als de door hem ingebrachte gronden,

en gaat over tot de orde van de dag.’

De motie Van den Brink is op 12 september 2006 in stemming gebracht en verworpen. Die verwerping past, zoals de rechtbank onder 4.17.3 terecht zegt, bij de keuze in de Wilg voor de oppervlakte als ruilgrondslag. De motie Van den Brink kwam er in feite op neer dat naast de nieuwe ruilgrondslag van de oppervlakte ook de waarde ruilgrondslag zou moeten zijn (al wordt in de tekst van de motie die waarde versmald tot het ‘opbrengend vermogen’ van de gronden). Het behoeft nauwelijks betoog dat dit onmogelijk tot een werkbaar stelsel zou hebben kunnen leiden. Uitgaande van de bandbreedte van 5% die de Landinrichtingswet kende en de Wilg kent, zou alleen een uitruil van gronden mogelijk zijn die onderling én wat betreft oppervlakte én wat betreft waarde niet meer dan 5% verschillen. Kortom, de verwerping van de motie Van den Brink bewijst slechts dat de wetgever geen (onwerkbare) dubbele ruilgrondslag heeft gewild. Die verwerping bewijst geenszins dat waardeverschillen niet tot een financiële verrekening via de LGR leiden.

In de literatuur zijn kritische kanttekeningen geplaatst bij de ruilgrondslag onder de Wilg, in het bijzonder in verband met de verrekening van waardeverschillen. Ik citeer Zevenbergen en Van Rij, reeds over het ontwerp van de Wilg:

‘Het lijkt ons dat onder de Wilg ieder substantieel waardeverschil verrekend zou moeten worden, omdat anders het eigendomsrecht te veel wordt uitgehold. Artikel 8.3.4.15 Wilg laat in het midden tegen welke waarde de geruilde grond wordt verrekend en nu artikel 8.3.4.22 lid 1 onder b Wilg wel allerlei andere verrekenposten kent, rijst de vraag of men de verrekening van het waardeverschil opzettelijk of per ongeluk heeft weggelaten. De MvT laat dit ook in het midden. Wellicht is beoogd één en ander in de AMvB ex artikel 8.3.4.17 Wilg te regelen, maar nu de waardegrondslag de kern van de eigendom raakt, lijkt ons regeling bij wet meer in de rede liggen.’

In vergelijkbare zin, een jaar later, de Commissie Wilg van de Vereniging voor Agrarisch Recht:

‘De Wilg gaat ten opzichte van de Landinrichtingswet uit van een andere basis voor het ruilen van gronden: niet langer op basis van het voortbrengend vermogen van de gronden, de ‘waarde’ zoals geschat en ingedeeld in klassen, maar op basis van de oppervlakte. Dit systeem is in de Reconstructiewet ook ingevoerd (zie ook par. 7.4.4.1 MvT). De verantwoording van deze keuze wordt onderbouwd door te wijzen op het feit dat agrarische en economische waarde van de grond door ontwikkelingen in de landbouwkundige praktijk steeds minder bepaald worden door bodemkundige factoren, terwijl aan oppervlakte gerelateerde factoren aan belang hebben gewonnen. De Commissie meent dat dit wellicht voor de intensieve veehouderij opgaat (en binnen de Reconstructiewet gaat het in het merendeel van de gevallen om de problematiek van de intensieve veehouderij), maar nog zeker niet voor de niet-intensieve vormen van landbouw, zoals de akkerbouw en (in iets mindere mate) de veehouderij. In deze takken van agrarische bedrijvigheid is voortbrengend vermogen nog steeds een belangrijk gegeven. Bovendien geeft de huidige wijze van waardering/toedeling/verrekening, zoals deze in de Landinrichtingswet wordt toegepast weinig problemen. Men moet zich realiseren dat er weliswaar sprake lijkt van een vereenvoudiging, maar dat dat in werkelijkheid geenszins zo is. Immers het toedelen op basis van de oppervlakte zal er niet toe mogen leiden dat de waarde van de toedeling in geen verhouding staat tot de waarde van de inbreng. Als die waarde lager is, is er immers materieel sprake van onteigening. Waardeverschillen zullen moeten worden vergoed. De Wilg geeft wel een regeling voor de verrekening van verschillen in oppervlakte (…). Artikel 8.3.4.15 Wilg biedt echter geen regeling voor de vraag tegen welke waarde de geruilde grond wordt verrekend, bij gelijkblijvende oppervlakten. Artikel 8.3.4.22 lid 1 onder b Wilg kent wel allerlei andere verrekenposten, maar niet de verrekening van het waardeverschil. Ook MvT zwijgt. De Commissie meent dat – als men al vast wil houden aan de oppervlaktegrondslag – in elk geval bij de lijst van geldelijke regeling zou moeten worden voorgeschreven dat waardeverschillen worden verrekend. Dat is onontkoombaar, tenzij men allerlei civiele claims voor lief neemt. De winst die men dan heeft geboekt met het laten vervallen van de eerste schatting raakt dan geheel verloren. Sterker nog: de zaak wordt juist veel ingewikkelder. Immers: de waardering van de inbreng onder de Landinrichtingswet heeft nog een enigszins forfaitair karakter door de indeling in waardeklassen. Het gaat ook niet om de werkelijke waarde, maar om de ruilwaarde. Dat brengt weer mee dat de eerste schatting meestal weinig echte problemen oplevert. In het nieuwe systeem zal het werkelijke waardeverschil moeten worden vergoed. Dat betekent dat ter gelegenheid van de vaststelling van de lijst geldelijke regelingen taxaties zullen moeten worden verricht, zowel van de ingebrachte grond als van de toegedeelde grond. Deze werkwijze zal vermoedelijk tot veel meer discussies en procedures leiden. De Commissie bepleit de waarde van de grond opnieuw als grondslag voor ruiling op te nemen in de Wilg.’

In 2014 is de Wilg in opdracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken geëvalueerd door Alterra (WUR) en het Instituut voor Agrarisch Recht. Over het loslaten van waarde als ruilgrondslag schrijven de auteurs in het eindrapport:

‘Maar dat wil niet zeggen dat de waarde onbelangrijk is geworden. Elke grondeigenaar zal de bodemkundige factoren zeer belangrijk vinden. Via een andere weg zijn deze factoren in het ruilproces onder de Wilg ook meegenomen. Artikel 52, derde lid, bepaalt dat aan iedere eigenaar een recht wordt toegedeeld met betrekking tot onroerende zaken van “gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming”. Onder de Landinrichtingswet moest men daarbij vooral denken aan de geschiktheid van grond voor de verschillende vormen van land- en tuinbouw. Onder de Wilg is er een uitvoerige invulling van deze begrippen opgenomen in de Regeling inrichting landelijk gebied (art. 15 e.v.). De hoedanigheid van gronden wordt bepaald aan de hand van bodem- en grondwaterkaarten, de bodemgeschiktheid per gebruiksbestemming op basis van (agrarische) bodemkenmerken, zoals ontwatering, stevigheid, stuifgevoeligheid etc. Zo is de waarde van de grond via de achterkant toch weer van belang voor het ruilproces. Eigenlijk is het ruilen daardoor juist moeilijker geworden in plaats van gemakkelijker. Men moet zich nu immers baseren op de oppervlakte, maar kan toch ook niet om de waarde van de grond heen. Konden onder het oude systeem gronden van verschillende waarde zonder problemen (uiteraard met verrekening worden geruild, onder de Wilg dient daarvoor strikt genomen een speciale motivatie te worden verstrekt. Van een toedeling met dezelfde hoedanigheid en gebruiksbestemming, kan immers alleen in “het belang van de landinrichting” van worden afgeweken.

In de praktijk kan men met het systeem van ruilen op basis van oppervlakte uit de voeten. Gronden worden veelal geruild binnen dezelfde waardeklassen en als er al waardeverschillen zijn worden deze verrekend op basis van een per waardeklasse vastgestelde representatieve agrarische verkeerswaarde via de lijst geldelijke regelingen. De wijzigingen in het systeem hebben vooralsnog niet tot meer procedures en daarmee vertraging geleid. Toch zijn procedures voortkomend uit het ontbreken van een sterke wettelijke basis voor de wijze waarop met waardeverschillen wordt omgegaan niet denkbeeldig. Wat bijvoorbeeld in het geval een inbrenger precies dezelfde oppervlakte terug ontvangt, de toedeling ook binnen de ‘ruilklasse blijft, maar toch van mening is dat er een verschil in waarde is? Deze belanghebbende zal zich beroepen op eigendomsontneming en een schadeloosstelling eisen. De wet voorziet daar thans niet in.

Onder de werking van de Landinrichtingswet kon dat ook voorkomen. In het op basis van die wet opgestelde stelsel van classificatie werden echter veel meer waardeklassen opgesteld en bovendien stond de zaak vast als het register van schattingsuitkomsten onherroepelijk was. Bij de toedeling kon daar niet meer op worden teruggekomen. Tegen het stelsel van classificatie als zodanig stond ook maar beperkt rechtsbescherming open, via het register van schattingsuitkomsten. Daarmee was er een wettelijke grondslag voor ruilen op basis van waarde, ook al ging het dan slechts om ruilwaarde en was er sprake van een zekere bandbreedte binnen de waardeklassen. Het uitruilen op basis van oppervlakte heeft, het geheel overziend, niet tot een vereenvoudiging en versnelling geleid. De wijziging brengt zelfs het risico van vertraging met zich mee omdat de huidige wijze waarop met waardeverschillen wordt omgegaan een wettelijk basis ontbeert en aanleiding kan zijn voor procedures.’

Wat deze literatuur ons leert, is dat het maar de vraag is of de praktijk veel is opgeschoten met de keuze voor oppervlakte in plaats van waarde als ruilgrondslag. De heersende mening lijkt te zijn van niet. Verder – en dat is in het kader van de onderhavige zaak belangrijker – is niet slechts heersende mening maar algemene opvatting dat waardeverschillen tussen de ingebrachte en toegedeelde gronden tot financiële verrekening behoren te leiden. Over wat wenselijk recht is, bestaat in de literatuur klaarblijkelijk geen verschil van mening.

Opmerkelijk is dat het in 2016 ter consultatie aangeboden ontwerp Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet, welke wet volgens de huidige planning eind 2020 in werking zal treden en daarbij de Wilg zal vervangen, een expliciete regeling bevat voor de financiële verrekening van kwaliteitsverschillen. Zie art. 12.36 van de consultatieversie:

‘Het verschil in oppervlakte, hoedanigheid of gebruiksbestemming tussen de ingebrachte en de na toepassing van artikel 12.29 toegedeelde kavels wordt met de eigenaren in geld verrekend.’

De concept-MvT vermeldt over deze bepaling:

‘Nieuw is dat bij het toepassen van de korting niet alleen het verschil in oppervlakte tussen de ingebrachte kavels en de toegedeelde kavels met de eigenaren in geld wordt verrekend, maar ook het verschil in hoedanigheid of gebruiksbestemming. Dit sluit aan bij de bepaling dat aan iedere eigenaar een recht wordt toegedeeld voor onroerende zaken van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als door hem is ingebracht.’

Uit het voorgaande volgt dat ik meen dat dit ‘nieuw’ betrekkelijk is. Ten opzichte van de Wilg is enkel nieuw dat de verrekening in geld van een verschil in hoedanigheid of gebruiksbestemming uitdrukkelijk in een wet in formele zin zal worden voorgeschreven.

In een bijdrage waarin het ontwerp Aanvulling grondeigendom Omgevingswet wordt besproken tegen de achtergrond van het eerder aangehaalde evaluatierapport, hebben Rheinfeld en Bruil het volgende opgemerkt:

‘Nieuw is dat bij het toepassen van de korting niet alleen het verschil in oppervlakte tussen de ingebrachte kavels en de toegedeelde kavels met de eigenaren in geld wordt verrekend, maar ook het verschil in hoedanigheid of gebruiksbestemming. Dit sluit aan bij de bepaling dat aan iedere eigenaar een recht wordt toegedeeld voor onroerende zaken van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als door hem is ingebracht, aldus de memorie van toelichting.

Dat is een verbetering ten opzichte van de Wilg. Waar gaat het om? In de oude Landinrichtingswet werden gronden geruild met als maatstaf de waarde van de grond. Dat kon betekenen dat iemand grond met een hogere waarde inbracht en daarvoor een lagere waarde terugkreeg, maar dan een groter oppervlak. In de Wilg is de oppervlakte zelf de maatstaf voor de verhouding tussen inbreng en toedeling geworden. Wel zijn via de figuur “hoedanigheid en gebruiksbestemming” grenzen gesteld aan de mogelijkheden van ruilen. In de wet ontbreekt thans een regeling voor het omgaan met waardeverschillen, bij gelijke oppervlakte. De in het wetsvoorstel voorgestelde bepaling (art. 12.36) lost dat probleem op (waardeverschillen worden verrekend), maar alleen voor zover het de toepassing van de korting (art. 12.29) betreft. Het zou aanbeveling verdienen dat deze verrekening over de hele linie kan plaatsvinden, zoals trouwens in de praktijk ook gebeurt, maar dan zonder expliciete wettelijke basis.’

Wat betreft de literatuur verdient ten slotte nog vermelding de annotatie door dezelfde Bruil van de bestreden uitspraak in het Tijdschrift voor Agrarisch Recht:

‘De Uitvoeringscommissie heeft beleidsregels vastgesteld waarin is opgenomen dat kwaliteitsverschillen tussen inbreng en toedeling in geld worden verrekend. Volgens de verzoeker biedt de wet daarvoor geen basis en zijn de regels daarom in strijd met de wet en moeten deze onverbindend worden verklaard. De rechtbank heeft even moeten zoeken naar een grondslag en deze gevonden in art. 62 en 68 Wilg, die beide gaan over de verrekening tussen de oude en nieuwe eigenaren en wel onder het kopje “overige zaken”. Dat is niet sterk. Door de wetgever is uitdrukkelijk gekozen voor ruilen op basis van oppervlakte. Daarmee zijn waardeverschillen verdwenen. De parlementaire behandeling, die ook in deze uitspraak wordt aangehaald, is weinig verhelderend. Aan de andere kant moet worden toegegeven dat verrekening van waardeverschillen wel nodig is. Zoals de rechtbank aangeeft (r.o. 4.11): “Als er geen mogelijkheid zou bestaan om kwaliteitsverschillen in geld te verrekenen, in het geval het niet mogelijk is om gronden van dezelfde hoedanigheid en gebruiksbestemming toe te delen, zou ruilverkaveling niet meer mogelijk zijn.” Dat was dan ook precies waar de kritiek zich destijds op richtte.’

Ook deze kritische noot verandert niets aan mijn constatering dat er geen verschil van mening bestaat over wat wenselijk recht is. De opmerking van de annotator omtrent de parlementaire behandeling als ‘weinig verhelderend’ is nogal zuinigjes. Dat verrekening van waardeverschillen via de LGR wel degelijk door de wetgever is beoogd – in ieder geval vanaf de Nota naar aanleiding van het verslag – ondanks zijn keuze voor oppervlakte als ruilgrondslag, lijkt me onmiskenbaar. Dat het gelukkiger zou zijn geweest indien die verrekening een uitdrukkelijke grondslag in de Wilg zou hebben gekregen, is een andere zaak.

Ik vat mijn bevindingen tot nu toe als volgt samen. Met de Wilg heeft de wetgever gekozen voor oppervlakte als ruilgrondslag. Die keuze sluit echter niet uit dat waardeverschillen tussen de ingebrachte en toegedeelde gronden via de LGR worden verrekend. Die verrekening is in overeenstemming met zowel het beginsel van proportionaliteit zoals dat in gevallen van eigendomsontneming geldt, als met het beginsel van redres van ongerechtvaardigde verrijking. Uit de wetsgeschiedenis van de Wilg blijkt dat die verrekening door de wetgever ook inderdaad is beoogd. Dat die verrekening geboden is, is evenzeer de algemene opvatting in de literatuur. Bij die stand van zaken is alleszins gelukkig dat de rechtbank voor die verrekening een grondslag in de Wilg heeft weten aan te wijzen. Die grondslag, namelijk art. 62 en 68 Wilg (respectievelijk lid 1 onder c sub 4 en lid 1 onder b sub 4), is mijns ook niet te zeer gekunsteld. Anders gezegd: een redelijke en op de praktijk afgestemde uitleg van de Wilg, in het bijzonder van de art. 62 en 68 van die wet, brengt mee dat waardeverschillen tussen de ingebrachte en toegedeelde gronden via de LGR worden verrekend.

Ik kom nu tot een bespreking van de afzonderlijke klachten. Na het voorgaande kan die bespreking kort zijn.

Volgens subonderdeel I.1 heeft de rechtbank miskend dat Wilg niet voorziet in de mogelijkheid om verschillen in kwaliteit afzonderlijk te verrekenen, zodat beleidsregels die daar wél een basis voor bieden anders dan op basis van oppervlakte, onverbindend zijn wegens strijd met de tekst en/of strekking van de Wilg. Ook heeft de rechtbank volgens het onderdeel miskend dat een besluit omtrent vaststelling van de LGR waarin een afzonderlijke financiële verrekening van kwaliteitsverschil(len) wordt toegepast een wettelijke basis mist en daarom niet in stand kan blijven. De toelichting bij het middel (zie cassatieverzoekschrift p. 7 e.v.) vermeldt in verband met subonderdeel I.1 nog het volgende. De wetgever heeft uitdrukkelijk het voorheen bestaande systeem van verrekening op basis van kwaliteit en daaraan gekoppelde waardegrondslag verlaten. Uit het systeem van de wet – in het bijzonder uit art. 61 Wilg en (a contrario) uit de limitatieve opsomming van art. 26 lid 2 Bilg, waarbij de posten genoemd onder d en h juist erop wijzen dat niet bedoeld is kwaliteitsverschillen in de agrarische grond te verrekenen – volgt dat (naar ik begrijp: uitsluitend) het verschil in oppervlakte tussen de eigenaren verrekend dient te worden. Als de wetgever kwaliteitsverschillen als verrekenpost in aanmerking had willen nemen, dan was dat in de Wilg, Bilg of Rilg vermeld. Uit de literatuur blijkt dat men ervan uitgaat dat de hier aan de orde zijnde verrekening een wettelijke grondslag ontbeert, aldus nog steeds de toelichting op het onderdeel.

In het licht van hetgeen ik hiervoor onder 2.2-2.24 heb gezegd, kan het subonderdeel geen doel treffen. Het beroep op art. 61 Wilg respectievelijk art. 26 lid 2 Bilg gaat niet op. Welbeschouwd geldt voor beide dat de steller van het middel zich ten onrechte van een redenering a contrario bedient. Art. 61 Wilg zegt dat het verschil in oppervlakte tussen de ingebrachte en toegedeelde kavels in geld wordt verrekend. Dat sluit niet uit dat ook een verschil in hoedanigheid en gebruiksbestemming tot een zodanige verrekening kan leiden. Wat betreft art. 26 lid 2 Bilg licht het middel niet toe waaruit volgt dat die bepaling een limitatieve opsomming zou bevatten. Mijns inziens bestaat voor die lezing geen goede grond. Ook de nota van toelichting bij de regeling dwingt tot die lezing niet. Ik wijs verder op het onder 2.9 besproken art. 19 Bilg, dat met zoveel woorden voorziet in geldelijke verrekening van kwaliteitsverschillen. Zou die verrekening niet verlopen via de LGR omdat, zoals het subonderdeel veronderstelt, de opsomming van art. 26 lid 2 Bilg limitatief is, dan zou dat leiden tot een onbegrijpelijk stelsel van verrekeningen zowel via de LGR als naast de LGR. Dit pleit dus krachtig tegen de lezing volgens welke art. 26 lid 2 Bilg een limitatieve opsomming van verrekenposten bevat.

Uiteraard kan niet bepalend zijn hetgeen het cassatieverzoekschrift op p. 19 onder 3.6 suggereert, namelijk dat door de Uitvoeringscommissie zou zijn erkend dat een expliciete wettelijke basis voor verrekening van waardeverschillen ontbreekt. De rechtbank stelt zelfstandig vast wat de inhoud van het objectieve recht is en is daarbij niet gebonden aan enigerlei ‘erkenning’ door een procespartij.

Ik lees in het subonderdeel nog het lastig te plaatsen voorbehoud dat het daarin bepleite standpunt dat verschillen in kwaliteit niet kunnen worden verrekend, geldt ‘ervan uitgaande dat de inbreng en toedeling voldoen aan de vereisten van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming’. Ik denk dat niet bedoeld kan zijn dat in de onderhavige zaak de ingebrachte en toegedeelde gronden geheel gelijk(waardig) zijn wat betreft hoedanigheid en gebruiksbestemming. Dederd Oude Weme erkent immers dat in casu is toegedeeld met een klasseverschil van 0,89 (cassatieverzoekschrift p. 6 bij voetnoot 14, alsook p. 12 en 16). Mogelijk heeft de steller van het middel bedoeld te zeggen dat als geruild wordt binnen toegestane ‘ruilklassen’, uit moet worden gegaan van de fictie dat er geen kwaliteitsverschil bestaat. Dat is namelijk de opvatting waarvan hij in subonderdeel I.2 uitgaat. Die opvatting ook in subonderdeel I.1 in te lezen, gaat mij echter te ver. Wenst uw Raad die opvatting daarin wel te lezen, dan geldt voor de aldus gelezen klacht hetgeen ik hierna onder 2.33 zeg.

Subonderdeel I.2 vervolgt met (uitsluitend) een motiveringsklacht. Volgens het subonderdeel is het oordeel van de rechtbank niet (voldoende) begrijpelijk gemotiveerd in het licht van als essentieel te kwalificeren stellingen van [verzoeker] , die erop neerkomen dat in dit geding niet vaststaat en evenmin door (een) partij(en) is verdedigd dat de inbreng en toedeling van gronden aan [verzoeker] niet zou voldoen aan het vereiste van art. 52 lid 3 Wilg. Nu is voldaan aan de uitgangspunten van de Wilg – ruilen binnen toegestane ‘ruilklassen’ (dat wil zeggen met een verschil van minder dat één ‘ruilklasse’) en vervolgens verrekenen op basis van oppervlakte – doet het geval waarop de rechtbank kennelijk het oog heeft zich hier niet voor, namelijk dat de ruiling plaatsvindt zonder dat is voldaan aan het preliminaire vereiste dat sprake is van ‘gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming’. In de toelichting op het middel wordt wat betreft enkele specifieke rechtsoverwegingen nader aangeduid waarom deze het oordeel van de rechtbank niet zouden kunnen dragen (zie cassatieverzoekschrift, p. 14 e.v.).

Ik betwijfel of deze klacht aldus juist is ingestoken; ik meen van niet. De klacht veronderstelt klaarblijkelijk de rechtsopvatting dat als tussen de ingebrachte en toegedeelde gronden een verschil in ‘ruilklasse’ bestaat van minder dan één – [verzoeker] erkent met zoveel woorden dat tussen de gronden een verschil van 0,89 bestond (cassatieverzoekschrift p. 6 bij voetnoot 14) – voor een financiële verrekening via de LGR geen plaats is. Een daarop gerichte rechtsklacht formuleert het subonderdeel echter niet (en lees ik ook niet in subonderdeel I.1, zie hiervoor). Daarmee moet in cassatie van de tegengestelde rechtsopvatting van de rechtbank worden uitgegaan. Hoe vervolgens de motiveringsklacht van het subonderdeel nog doel zou kunnen treffen, waar [verzoeker] immers het verschil van 0,89 erkent, vermag ik niet in te zien.

Ten overvloede: er bestaat geen enkele grond voor de opvatting volgens welke alleen een verschil van één ‘ruilklasse’ of meer tot een financiële verrekening via de LGR kan leiden. De hoogte van de bij de LGR ten laste van [verzoeker] vastgestelde verrekenpost van € 93.933,— illustreert dat ook bij verschillen van minder dan één volle klasse een significant waardeverschil kan bestaan tussen de ingebrachte en de toegedeelde gronden.

Eveneens ten overvloede: de door het subonderdeel veronderstelde norm omtrent toegestane ‘ruilklassen’ (niet meer verschil dan één klasse) berust niet op de wet, maar is de beleidsmatige invulling van de norm van art. 52 lid 3 Wilg. Volgens mededelingen van de zijde van de Uitvoeringscommissie bij gelegenheid van de (mondelinge) behandeling van het verzoekschrift door de rechtbank is bij de herverkaveling Saasveld-Gammelke uitgegaan van een maximaal verschil in bodemgeschiktheidsklasse (die term lijkt me juister dan ‘ruilklasse’) van één klasse, maar wordt elders in Nederland soms uitgegaan van een marge van twee klassen, klaarblijkelijk omdat anders de herverkaveling daar niet uitvoerbaar is. Een dergelijke beleidsnorm, die bovendien variabel is naar gelang hetgeen de uitvoerbaarheid van de voorgenomen herverkaveling vereist, is uiteraard ten enenmale ongeschikt om de grens te bepalen tussen gevallen waarin wel respectievelijk geen financiële verrekening vanwege kwaliteitsverschillen mag plaatsvinden.

Ook subonderdeel I.2 treft dus geen doel.

Subonderdeel I.3 bevat een op de eraan voorafgaande onderdelen voortbouwende veegklacht en behoeft geen afzonderlijke bespreking.

De slotsom is dat alle klachten van het middel falen.

3. Conclusie

De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.