ECLI:NL:RBDHA:2023:7928, Rechtbank Den Haag, 23-05-2023, AWB - 21 _ 3741

Procesverloop

Overwegingen

1. Eiseres heeft op 20 juli 2018 een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit aangevraagd (de aanvraag) bij de gemeente Den Haag (de gemeente). De bouwactiviteit betreft het oprichten van 121 appartementen en 8 commerciële ruimten door het veranderen en vergroten van woningen aan de [weg 1] en [weg 2] in [plaats] (de bouwactiviteit).

2. Voor het in behandeling nemen van de aanvraag heeft verweerder aan eiseres met dagtekening 5 juli 2019 een legesaanslag van in totaal € 529.123,45 opgelegd (de aanslag). Het bedrag van de aanslag bestaat uit leges van € 595,45 en € 528.528. De heffingsgrondslag voor laatstgenoemd bedrag bedraagt € 15.730.000 en bestaat uit de door eiseres bij de aanvraag opgegeven bouwkosten (€ 13.000.000) vermeerderd met omzetbelasting.

3. In de Verordening op de heffing en invordering van leges met betrekking tot dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/omgevingsvergunning 2013 (de Verordening) is onder meer het volgende bepaald:

“Artikel 2 Belastbaar feit

Artikel 5 Tarieven

4. De gemeenteraad van de gemeente heeft op 2 november 2017 de voor het jaar 2018 geldende tarieventabel behorende bij de Verordening (de Tarieventabel) vastgesteld. In de Tarieventabel is onder meer het volgende bepaald:

5. Tot de gedingstukken behoort een document genaamd “Toepassing VNG-model ‘kostenonderbouwing leges omgevingsvergunning’ Programmabegroting 2018-2021 bij de gemeente Den Haag” (de kostenonderbouwing). Uit de kostenonderbouwing volgt dat ter zake van de Verordening voor 2018 de geraamde opbrengsten € 14.470.000 en de geraamde kosten € 20.654.000 bedragen. Deze gegevens resulteren in een kostendekkendheid van afgerond 70%.

6. Blijkens een door verweerder verstrekt overzicht zijn vanaf 2013 de volgende bedragen geraamd en gerealiseerd:

7. De basisraming van de baten voor 2018 is opgesteld in mei 2017. In juni 2017 is de raming van de baten voor 2017 verhoogd tot € 31.700.000.

8. In geschil is of de aanslag terecht is opgelegd. Specifiek is in geschil of de Verordening en de Tarieventabel onverbindend moeten worden verklaard.

9. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de aanslag moet worden vernietigd. Daartoe heeft eiseres aangevoerd dat de Verordening en de Tarieventabel onverbindend zijn, omdat de opbrengstnorm is geschonden, het zorgvuldigheidbeginsel is geschonden en de heffingsmaatstaf onvoldoende kenbaar is. Eiseres heeft meer in het bijzonder met betrekking tot de opbrengstnorm, verkort en zakelijk weergegeven, het volgende aangevoerd:

10. Verweerder heeft de standpunten van eiseres gemotiveerd weersproken en concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep. Meer in het bijzonder heeft verweerder ten aanzien van de opbrengstnorm erkend dat de correctie op de baten in verband met de tariefsverlaging € 950.000 te hoog is vastgesteld en de geraamde opbrengst uit kleine- en middelgrote bouwplannen € 800.000 te laag is vastgesteld. De legesopbrengst is daarom voor een bedrag van in totaal € 1.750.000 te laag geraamd en had moeten worden gesteld op in totaal € 16.220.000. Uitgaande van dat bedrag aan baten is sprake van een kostendekkendheid van – afgerond – 79%. Voor het overige heeft verweerder de standpunten van eiseres met betrekking tot de opbrengstnorm, verkort en zakelijk weergegeven, als volgt weersproken:

11. Artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet luidt:

12. Onder meer in zijn arresten van 24 april 2009, 4 april 2014, en 18 april 2014 heeft de Hoge Raad een aantal regels inzake de stelplicht en bewijslast geformuleerd die in acht moeten worden genomen bij de beoordeling van een geschil over de overschrijding van de opbrengstlimiet. Als eiseres aan de orde stelt dat de tarieven in de Tarieventabel zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde baten de geraamde kosten hebben overschreden, dient verweerder inzicht te verschaffen in de betreffende ramingen (de eerste stap). Verder moet verweerder, voor zover eiseres gemotiveerd in twijfel trekt of bepaalde baten op de juiste bedragen zijn geraamd dan wel of bepaalde kosten (volledig) als lasten ter zake in aanmerking kunnen worden genomen, daarover nadere inlichtingen verstrekken, teneinde – naar vermogen – deze twijfel weg te nemen (de tweede stap).

13. In de eerste stap moet verweerder (slechts) inzichtelijk maken op welke wijze de baten en de kosten zijn geraamd. Hij hoeft dus in de eerste stap niet te bewijzen dat de baten en de kosten op de juiste bedragen zijn geraamd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de kostenonderbouwing, de projectenlijst van grote bouwplannen en hetgeen hij overigens heeft aangevoerd, inzichtelijk gemaakt op welke wijze de baten en de kosten zijn geraamd. Ook heeft verweerder inzichtelijk gemaakt dat de vaststelling van de legestarieven voor 2018 berusten op ramingen van de baten en de lasten in de gemeentebegroting voor dat jaar, dan wel op gegevens die op de geraamde baten en lasten in de begroting voor dat jaar zijn terug te voeren. Dat verweerder in de loop van onderhavige procedure enkele cijfers in de ramingen heeft gecorrigeerd onderscheidenlijk nader heeft gespecificeerd, maakt niet dat hij onvoldoende inzicht in die ramingen heeft verschaft.

14. Eiseres heeft ten aanzien van de door haar aan de orde gestelde baten en kosten voldoende gemotiveerd in twijfel getrokken of de betreffende baten op de juiste bedragen zijn geraamd en of de betreffende kosten (volledig) als lasten ter zake in aanmerking kunnen worden genomen. In de tweede stap dient verweerder over de door eiseres in twijfel getrokken ramingen van baten en kosten nadere inlichtingen te verstrekken teneinde deze twijfels – naar vermogen – weg te nemen. Van verweerder kan daarbij niet worden verlangd dat hij bewijst dat de twijfels van eiseres ongegrond zijn; op verweerder rust een inspanningsverplichting. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de door hem verstrekte, uitvoerige informatie met betrekking tot de verschillende posten in de ramingen en de ramingssystematiek in het algemeen, die is samengevat onder 10, aan deze inspanningsverplichting voldaan.

15. Voor zover eiseres heeft willen stellen dat de feitelijke gegevens die in de door verweerder verstrekte informatie zijn begrepen, onjuist of onvolledig zijn, volgt de rechtbank haar daarin niet. Eiseres draagt in dat verband de bewijslast. Eiseres heeft kritische kanttekeningen geplaatst bij de door verweerder verstrekte informatie, maar niet aannemelijk gemaakt dat de feitelijke gegevens die in die informatie zijn begrepen, onjuist of onvolledig zijn.

16. Tenslotte dient de rechtbank, uitgaande van de feiten die zij bewezen acht, de rechtsvraag te beantwoorden of de ramingen van de baten juist zijn en de kosten kunnen worden aangemerkt als lasten ter zake. In het licht daarvan moet vervolgens worden beoordeeld of voor de op grond van de Verordening in 2018 geheven leges de geraamde baten de geraamde lasten ter zake hebben overschreden.

17. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de ramingen van de baten juist en kunnen de kosten worden aangemerkt als lasten ter zake. Daarbij gaat de rechtbank uit van (de juistheid van) de feitelijke gegevens die in de door verweerder verstrekte informatie zijn begrepen. Er is pas plaats voor een correctie van de omvang van de volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedragen aan baten en lasten, indien de gemeente deze baten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen. Naar het oordeel van de rechtbank is voor correcties die verweerder niet reeds heeft doorgevoerd geen aanleiding. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.

18. De gronden van eiseres richten zich met name op de hoogte van de door de gemeente geraamde baten. De rechtbank stelt voorop dat de raming van baten is gebaseerd op een prognose van het te verwachten aantal bouwaanvragen en de bijbehorende bouwsommen. Omdat die prognose naar haar aard met veel onzekerheid omgeven zal zijn, kan bij die prognose geen zekerheid of een volledig inzicht worden verlangd en mag een gemeente voorzichtigheid betrachten bij het ramen van de baten.

19. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de gemeente de baten structureel substantieel te laag heeft begroot. Weliswaar zijn de geraamde baten in de jaren 2016 tot en met 2019 (fors) lager dan de gerealiseerde baten, maar gelet op het onder 6 weergegeven overzicht is naar het oordeel van de rechtbank van een structureel en substantieel te lage begroting van de baten geen sprake. Uit dat overzicht blijkt immers dat het verschil tussen de geraamde en gerealiseerde baten in 2019 in vergelijking met 2017 en 2018 al flink is afgenomen en dat vanaf 2020 de gerealiseerde baten steeds lager liggen dan de geraamde baten. Verweerder heeft voorts toegelicht welke (tarief)maatregelen de gemeente in de legesverordeningen voor 2018, 2019 en 2020 heeft getroffen om meeropbrengsten te voorkomen.

20. Bij de vaststelling van de legestarieven voor 2018 is uitgegaan van de voor dat jaar geraamde baten van € 14.470.000. Die raming is grotendeels gebaseerd op een concrete projectenlijst van grote bouwplannen en de gerealiseerde baten in voorgaande jaren. Na de eerste raming van de baten maar voor de vaststelling van de tarieven voor 2018, is de raming van baten voor 2017 bijgesteld van € 17.071.000 naar € 31.700.000. Naar het oordeel van de rechtbank brengt die bijstelling op zichzelf niet mee dat de voor 2018 geraamde baten ook hadden moeten worden verhoogd. Verweerder heeft onweersproken verklaard dat het grotere aantal ingediende aanvragen in 2017 ten opzichte van de initiële inschatting sterk is beïnvloed door de inwerkingtreding van een nieuw bouwbesluit op grond waarvan bouwplannen per 1 januari 2018 aan strengere (duurzaamheids)eisen zouden moeten voldoen, hetgeen ten tijde van de initiële inschatting – in het najaar van 2016 – niet voorzienbaar was. Onder die omstandigheden acht de rechtbank het niet onredelijk dat de verhoging van de raming van baten voor 2017 niet tot een aanpassing van de raming van baten voor 2018 heeft geleid.

21. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat bepaalde projecten, waaronder dat van haar, ten onrechte niet in de projectenlijst van grote bouwplannen zijn opgenomen. Verweerder heeft gemotiveerd betwist dat de door eiseres genoemde projecten ten tijde van de raming al voldoende concreet waren. Eiseres heeft het tegendeel gesteld, maar die stelling niet onderbouwd. Haar stelling dat voor de projecten op de projectenlijst een voorzienbaar te lage kans van indiening is gehanteerd, heeft eiseres evenmin aannemelijk gemaakt.

22. Het is de rechtbank voorts niet gebleken dat de correctie op de baten in verband met de ‘groene legeskorting’ redelijkerwijs niet op € 2.500.000 had kunnen worden geraamd. Deze regeling is geïntroduceerd per 1 januari 2018, zodat de invloed van die regeling op de baten zonder ervaringscijfers moest worden ingeschat. Verweerder heeft onweersproken verklaard dat aan de invoering van de groene legeskorting uitgebreide voorlichting vooraf is gegaan. Dat van de groene legeskorting uiteindelijk (veel) minder gebruik is gemaakt dan de gemeente van tevoren had verwacht, maakt op zichzelf niet dat die verwachting onredelijk was. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de voor de groene legeskorting in aanmerking genomen correctie op de baten ten tijde van de raming voorzienbaar te hoog was.

23. Met betrekking tot de geraamde kosten heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat bepaalde daarin begrepen posten niet kunnen worden aangemerkt als lasten ter zake. Daartoe heeft eiseres, tegenover hetgeen verweerder dienaangaande heeft aangevoerd, onvoldoende onderbouwd op grond van welke feiten bepaalde kosten niet of slechts zijdelings verband houden met de belaste diensten ter zake waarvan de leges worden geheven.

24. Ook overigens zijn er geen feiten komen vast te staan op grond waarvan zou kunnen worden geoordeeld dat de gemeente bepaalde baten of lasten niet in redelijkheid op de in aanmerking genomen bedragen heeft kunnen ramen.

25. In het licht van het voorgaande is van een schending van de opbrengstnorm geen sprake.

26. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld omdat hij verschillende cijfers in de raming onjuist heeft vastgesteld en die onjuiste cijfers pas heeft gecorrigeerd nadat bezwaar en beroep is ingesteld.

27. De rechtbank volgt eiseres niet in dit standpunt. Het enkele feit dat verweerder enkele cijfers in de raming heeft gecorrigeerd, maakt, mede gelet op hetgeen onder 18 is overwogen, niet dat hij onzorgvuldig heeft gehandeld.

28. Artikel 217 van de Gemeentewet luidt:

29. De eisen die artikel 217 van de Gemeentewet stelt aan de kenbaarheid van de maatstaven waarnaar gemeentebelastingen worden geheven, strekken onder meer ertoe dat de belastingverordening alle essentialia bevat waaruit de belastingschuldige de omvang van zijn belastingschuld kan afleiden. Tot die essentialia behoren bij de heffing van bouwleges mede de voorschriften voor het vaststellen van de bouwkosten, waarop de hoogte van die leges wordt gebaseerd (de heffingsmaatstaf).

30. Eiseres heeft, hetgeen verweerder gemotiveerd heeft weersproken, aangevoerd dat de Verordening in strijd is met artikel 217 van de Gemeentewet en het legaliteitsbeginsel, omdat de definitie van bouwkosten in de Tarieventabel onduidelijk is en de Verordening geen rekenmethodiek ter bepaling van de bouwkosten bevat. Daarnaast heeft eiseres gesteld dat de belastingschuld bovendien niet op of voor het ontstaan daarvan kan worden bepaald. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt. In het onderhavige geval heeft eiseres immers bij de aanvraag zelf een bedrag aan geschatte bouwkosten opgegeven. Verweerder is voor de berekening van de leges uitgegaan van dat bedrag aan bouwkosten en heeft daarop de tarieven uit de Tarieventabel toegepast. Gesteld noch gebleken is dat de bij de aanvraag opgegeven bouwkosten te hoog zijn. Hieruit leidt de rechtbank af dat, wat er van de definitie van bouwkosten in de Tarieventabel verder ook zij, de hoogte van de met de bouwactiviteit gemoeide bouwkosten in dit geval niet ter discussie staat. Eiseres heeft onvoldoende geconcretiseerd op welke wijze het voor haar onder deze omstandigheden desondanks niet kenbaar was naar welke maatstaven de leges zouden worden geheven.

31. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, dient het beroep ongegrond te worden verklaard.

32. Eiseres heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden aangesloten bij de uitgangspunten die zijn neergelegd in het arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005. Behoudens in geval van bijzondere omstandigheden wordt een periode van twee jaar voor de bezwaar- en beroepsfase in dit verband als redelijk beschouwd. Hiervan komt een half jaar toe aan de bezwaarfase.

33. Het bezwaarschrift is door verweerder ontvangen op 16 augustus 2019, de uitspraak op bezwaar is van 22 april 2021 en deze uitspraak van de rechtbank is gedaan op 23 mei 2023. Derhalve is tussen het bezwaar en de rechtbankuitspraak een periode van 3 jaar, 9 maanden en 7 dagen verstreken. De redelijke termijn is dan ook overschreden met 1 jaar, 9 maanden en 7 dagen, in totaal 645 dagen. Dit betekent dat eiseres recht heeft op een vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 2.000 (€ 500 per half jaar overschrijding). Van de overschrijding van de redelijke termijn dient een periode van 431 dagen te worden toegerekend aan de bezwaarfase. Verweerder dient daarom van de schadevergoeding van € 2.000 een bedrag van € 1.336 (431/645 deel van € 2.000) te vergoeden en de Staat € 664 (214/645 deel van € 2.000).

34. De rechtbank ziet wegens de overschrijding van de redelijke termijn aanleiding voor een proceskostenvergoeding voor de beroepsfase. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 837 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837 en een wegingsfactor van 0,5). De rechtbank is uitgegaan van een wegingsfactor 0,5 omdat de kostenvergoeding alleen wordt toegekend vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Ook het geheven griffierecht moet worden vergoed. Nu de overschrijding van de redelijke beslistermijn aan zowel verweerder als de rechtbank is toe te rekenen, dienen de proceskosten en het griffierecht door verweerder en de Staat ieder voor de helft te worden voldaan.

Beslissing

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof Den Haag (team belastingrecht), Postbus 20302, 2500 EH Den Haag.

1. bij het hogerberoepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;

2. het hogerberoepschrift moet, indien het op papier wordt ingediend, ondertekend zijn. Verder moet het hoger beroepschrift ten minste het volgende vermelden:

a. de naam en het adres van de indiener;

b. de datum van verzending;

c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;

d. de redenen waarom u het niet eens bent met de uitspraak (de gronden van het hoger beroep).